PPP 模式应用于社区居家养老服务建设的可行性

1我国已初步具备相关法律法规文件

自我国改革开发之后，政府一直都在鼓励私人资本参与社会投资，并出台了许多相关政策，这为我国私人资本进入养老服务领域提供了很多便利条件 2010  年国务院发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，鼓励和支持私人资本进入社会福利领域进行投资建设，并对相关的标准规范做了进一步细化。

2014 年3 月5 日,在中央和地方预算草案报告中,中国官方首次提到PPP 模式,指出, “鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等的投资和运营,推广运用政府与社会资本合作模式(PPP 模式)”,将 PPP 模式推向了新的发展高潮。

2015 年 2 月 3 号,在《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》文件中,明确提出“鼓励日间照料中心和老年人活动中心等养老服务设施由社会资本在城镇社区创办或运营,为有养老服务需求的老年人，特别是高龄、独居、空巢、生活困难的老年人,提供集中配餐、助浴、娱乐休闲、医疗保健、上门看护和托养等服务”。为 PPP 模式在城市社区居家养老中的应用提供了有利的政策环境。

2015 年 3 月,国家发改委牵头成立了领导小组负责基础设施和公共事业特许经营的

立法工作。同年 4  月,发改委和国家开发银行共同发布了《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》,《通知》中明确说明对符合条件的 PPP 项目,贷款期限可放宽到 30 年,贷款利率也可给予适当优惠。

2016 年 3 月 5 日,李克强总理在第十二届全国人民代表大会第四次会议上作政府工作报告,首次明确提出“完善政府和社会资本合作模式”。在《关于 2015 年中央和地方预算执行情况与 2016 年中央和地方预算草案的报告》中提出推动 PPP 融资支持基金和PPP相关立法工作。

2我国目前具备应用 PPP 模式发展社区居家养老服务的条件

首先我国拥有广阔的市场空间，社区居家养老是以家庭为核心、社区为依托,通过政府扶持、社会力量参与、市场化运作,向老年人提供专业化服务,已成为当前面对严峻的人口老龄化现象所倡导的一种新型养老模式。据预测,到 2020 年,我国将初步形成“9064”的养老格局,即 90%的老人会选择居家养老,6%的老人会选择社区照料养老,4%的老人会选择机构养老。因此,社区居家养老服务市场需求巨大,这为 PPP 模式在社区居家养老领域的发展提供了良好的外部条件。

其次我国整体经济良好,民间资本充足。充足的民间资本为 PPP  模式推进养老服务业提供了坚实的基础。随着国民经济的增长,人民生活质量的提升,民间各类投资金融项目也风生水起。从我国城乡居民人民币储蓄年底余额可以窥见一斑。私人部门的参与是

PPP 模式的重要组成部分。针对养老事业的金融投资项目來说,风险相对较低,如果发行养老股票或者债券,能够引起民间投资者的兴趣,不但满足了养老事业的社会效益,同时也实现了养老事业的经济效益。截至 2014 年末,我国城乡居民人民币储蓄存款年底余额如图 4.3 所示：

再次，PPP 我国现已具备一批 PPP 方面的研究人才,为推进养老事业提供了保障。近年来,相关部口深切了解到 PPP  模式对于国计民生有非常重要的作用,并在国内各地相继兴起 PPP 项目培训辅导项目。例如,湖南省的岳阳市政府就在今年 3 月份举办了一次关于“如何应对经济新常态——－PPP 案例”的政府扩大会议；广西省的南宁市举办了一场题目叫做“政府购买服务及 PPP 融资模式”的研讨会。另外,我国还成立了一个专口的网站,叫做政府和社会资本合作网,在这个网站上,会实时地更新国家政策、地方政策、师范项目和推介项目等信息,增加了 PPP 项目的信息传递权威性。因此通过举办多种培训班来培养了不同批次的专业性人才,从而加快了对 PPP 的了解,进而更高效、更准确地在养老事业方面运用 PPP。

最后,国内部分地区已经取得了成功的经验,为推进养老事业起到指导的作用。如湖南新型养老事业、北京汇晨养老公寓等,这些案例都是在高效地、高质量地解决了老年人养老需求的同时,又巧妙地融合了民间资本的力量。这些成功的案例为我国推行 PPP模式的养老事业赢得了宝贵的经验。国内也有部分地区,像厦口市在公共事业领域全面推进 PPP 项目合作。2015 年 3 月,厦口市政府颁布了《厦口市人民政府关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施方案》,正式地从交通、市政公共设施、公共事业等领域向社会敞巧资本。并且从 2015 年起,厦口市政府决策适合应用 PPP 模式的建设项目必须优先应用 PPP 模式,由厦口市政府部口和财政、行业主管部口一同对其进行觀别、筛选、评估。厦口重点推进交通领域、市政公共设施领域和社会事业设施领域(医巧、文化教巧、养老服务设施等)开展 PPP 项目合作。

国内外养老 PPP 项目成功案例分析

1湖南以 PPP 模式发展养老产业初见成效

湖南省在 2014 年 5 月份提交了一份《关于引入 PPP（政府与社会资本合作）模式发展湖南省健康养老服务业的对策建议》的报告。接着,在 2014 年 8 月，财政部印发了

“关于开展以市场化方式发展养老服务业试点的通知”,通知中明确说明政府将选择一部分地区作为率先开展市场化运作方式发展养老服务产业的试点。主要方式是,由中央财政资金进行引导，采用市场化运营,倡导设立地方财政基金。为了引导湖南省养老服务产业顺利运行，中央财政拨款 3  亿元资金予以支持,并且在全国范围邀请具有专业管理经验的团队来参与统筹融资工作。2015 年 8 月,湖南省应用 PPP 模式成立了全国首支省级政府引导型健康养老产业基金,基金首期规模 45 亿元。该 PPP 项目引起全社会的高度关注。从具体上来看,该 PPP 项目可供参考借鉴的方面有以下几点:

一是以新型资金组织方式推动养老产业发展。养老产业基金融合了政府财政资金与社会资本,在中央财政引导资金的基础上,充分吸纳民营资本以及银行、保险公司等金融机构的资本。养老产业在养老基础设施建设和改造上,应用设立 PPP 公司的模式共同投资，养老产业基金通过股权投资的方式,撬动一系列的社会资金到养老服务业中去,从而获得了几何增长式的资本带动效应，推动了湖南省的养老服务业健康快速发展。

二是建立较完善的服务组织促进养老产业发展。养老产业的服务组织将围绕居家、社区、机构的点、线、面关系来构建新的养老服务供给机制。养老产业基金的投入面向家庭式互助养老点的建设、社区居家老人信息库的建立以及社区互助养老中心的完善。并且养老产业基金也将应用于养老服务的软性条件上，比如说对养老护理人员的素质培训、对老年人服务质量的保障和评估等。针对多层次的个性需求,项目支持提供差异化、市场化、专业化的品牌养老服务企业发展。

三是形成更有效的运营组织助力养老产业发展。湖南养老 PPP 项目遵循了政府引导、企业主导、市场运作、专业管理的原则，为湖南引进各类投资机构 60  余家，为养老基金项目积累了丰富的股权投资经验。湖南养老产业投资基金支持了投资项目企业总体建设（或托管）养老床位不低于 2 万张，服务居家养老人数量过 50 万，为我省 100 多万老年人提供健康、养老相关产品或服务。

总的来看，湖南省的 PPP 养老产业项目主要是合理并有效地融合了中央财政资金和来自于民间的资本。该项目的意义重大,影响深远。一方面,养老产业基金的设立为养老产业发展开辟了新的融资渠道，能够为地方政府留出更多的发债空间，减轻政府负担，缓解政府债务压力。另一方面，将公私资本的权利与责任约定在养老产业基金的框架之下，是 PPP 在国内养老产业的典型实践，有助于养老服务行业的繁荣，有助于实现子女们期盼父母辈能够安享晚年的美好愿望。

2新加坡经验

新加坡在2000 年的就迈入了老龄化社会,近些年来,新加坡人口老龄速度逐渐加快。面对整个社会的养老压力,新加坡政府积极采取措施,积累了丰富的实践经验。PPP 模式在新加坡养老事业发展中起到了重要的作用。政府和市场有效分工,政府和社会力量共同促进了养老事业的良好运营。与家庭养老模式、以及社区养老模式相比而言,PPP  模式更能提供较齐全的护理、服务等设施,更专业地为生活不能自理的老年人提供周到的照料和护理。PPP  模式作为前两种养老模式的补充,更多元化的地解决了新加坡养老的难题。主要做法分以下两点进行简单介绍:

从政府方面来说,新加坡政府在推进 PPP  模式的养老事业中居于主导地位。一是,新加坡政府制定的具体的、针对性的法律法规,供养老项目予以遵循。例如,“养老院管理法案”中就明确指出了养老机构的建设标准和管理标准。二是,政府高度重视,并成立了专口项目小组,综合管理 PPP 模式养老事业的发展。早在 1998 年,政府专口设立了人口老龄化研究委员会,其中分为经济保障、健康护理、就业安排、质量监督等小组,全面研究老年人正在面临的各方面问题。另外,新加坡还成立了“老年理事会”，以此来更好地知道养老项目的建设和管理。三是,政府为大力支持 PPP 模式养老事业的发展,设计了多种优惠政策方案,对引进社会资本的养老项目提供相应的津贴补助,并推行“双倍退税”的优惠政策,许可养老机构向社会筹资。四是,政府加强了对养老行业的监管力度。新加坡政府从多个方面对养老项目进行规范运作,设立了统一的准入制度,制定了《老人院法令》,明确了养老机构和服务人群双方面的权利和义务,严格设定惩罚机制,保障养老项目单位和老年人双方的合法权益。

从社会力量方面来说,新加坡的养老事业发展的提点是引入了社会的力量,由政府发起的养老项目委托社会组织來从事具体的运营管理,使得公共部门和私人企业分工合作,更有效率地满足社会对养老服务的需求。在政府的引领下,非政府組织的杜会力量积极地参与到养老事业中,也有各种非营利性的社会团体、志愿组织等广泛地参与到老年事业的建设中去。