一 问题的提出

我国是一个传统的农业国家，三农问题一直以来都是我国的一个基础性问题。长久以来，我国城乡经济社会呈现不均衡发展，城市发展速度较快，而农村社区发展缓慢。改革开放后，农民对于农村社区基础设施的需求不断激增，即使在政府财政投资农村社区基础设施建设的资金不断增加的情况下，也并未满足我国农村社区基础设施的需求①，尤其是在我国城乡二元供给机制下，农村社区供给严重匮乏。

从 2004 年起连续发布一号文件，反复强调在中国社会主义现代化建设过程中农村社区发展的重要性，特别是最近三年将农业现代化建设写入文件。文件提出将国家财政基建投资重点放在农村社区，将农村社区基础设施建设管理完善②。

农村社区基础设施是农村经济社会发展的重要前提，是影响农民增收、农业增产的关键因素，要实现生产现代化和农村经济的可持续发展，就要增加对农村社区基础设施建设的投资，为农村经济的可持续发展提供良好的物质条件。然而我国农村社区基础设施供给机制存在着缺陷，尤其是经济水平相对落后的地区。

国外学者关于基础设施供给问题的研究已相当成熟，由于主要发达国家工业化和城市化过程基本完成，并在城市化进程中逐步解决了城乡差距问题，不存在二元经济社会结构，所以城市和农村的基础设施供给制度也没有明显的区别，缺乏专门、独立的基础设施供给制度的相关研究。

在我国农村社区长期发展过程中，一直没有重视基础设施的供给问题。学术界对基础设施的研究起步较晚，研究起因于对农民负担的关注，直到上世纪 90年代，随着我国经济的发展，以及对农村发展的重视，学者才开始研究农村社区基础设施供给问题。

通过中国知网文献检测（检测日期为 2017 年 3 月 23 日，检测方式是以“农村社区基础设施”为篇名进行的精确检索），检索到关于农村社区基础设施方面的相关研究已有 2472 条记录。通过中国知网文献检索发现内容主要有以下几方面。第一：阐述新型农村社区基础设施建设现状、存在的困境及成因研究、解决措施。第二：研究关于农村基础设施投融资现状以及对农村经济的影响分析。第三：有关农村社区基础设施供给机制变迁研究。第四：关于农村社区基础设施建设融资创新引入 PPP 模式。第五：研究国内外相关农村社区基础设施建设的经验及启示。第六：农村基础设施建设与其他问题的关系研究。因此，由于我国新型农村社区存在的现实问题对研究农村社区基础设施供给制度有着迫切的需要，并且无论是国内还是国外，对农村社区基础设施供给制度的研究还存在着很大的局限，缺乏专门针对新型农村社区基础设施供给机制的创新研究，这就为本文提供了研究空间。

二 新型农村社区基础设施供给机制存在的问题及原因分析

农村社区基础设施建设对于提高农民生活水平、促进农业生产、保持农村经济可持续发展都具有重要意义，然而我国目前的农村社区基础设施供给机制存在着缺陷。

（一）新型农村社区基础设施供给问题

经过改革开放的三十几年的发展，我国农村社区面貌已焕然一新，但由于我国幅员辽阔、地域经济发展得极不平衡，目前我国农村社区基础设施供给机制仍存在很大缺陷。经研究，主要问题有以下几点：

1.供给总量不足

我国长期以来以农补工的政策不仅使农村社区基础设施得不到有效供给，而且供给总量严重不足，无法满足农村长远发展以及农民生活的需要。我国目前农村社区基础设施供给还存在着关乎农民生活、农业生产、农村经济发展的相关基础设施供给数量短缺的现象存在①。从 1980 年至 1988 年，我国财政支农的基建投资从 9.3%下降至 3.0%②。虽然中央财政在“十二五”期间安排农业基础设施建设投资 10790 亿元，比“十一五”增加 4990 亿元③，而 2016 这一年，我国基础

设施投资就达到了 118878 亿元④，中央支农供给总量还不足 2016 年 118878 亿元的十分之一。一方面中央财政重点发展城市的经济和基础设施建设，造成农村社区基础设施供给资金的不足；另一方面，农村大量的资本积累转移到城市后，乡镇基层政府财政供给农村社区基础设施主要还是依靠农业产品的税收收入和制度外财政支撑，力量甚微，这就导致了农村社区基础设施供给在数量上的不足。

2.供给结构失衡

我国地域辽阔，各地区经济发展得不平衡，目前我国农村社区基础设施建设主要存在投资结构失衡、地区供给分布不均衡的问题①。我国农村社区基础设施的供给结构，总的来说，政府依然是最主要的基础设施供给主体，这种农村社区基础设施供给决策机制是由上级政府和机构根据自身的偏好来决定的，是一种自上而下的决策机制，农民缺乏有效表达意愿的诉求渠道，这样就直接导致了供求与需求的矛盾，造成供需结构的失衡。

3.供给效率低下

农村社区基础设施供给与农民生活、农业生产、农村经济发展密切关联，在农村社区基础设施的供给过程中由于不对称的供需信息、不完整的基层政府预算和行政体制改革造成的滞留等原因造成了农村财政资金利用率不高，农村社区基础设施的供给效率低下。孟丽认为，农民在提供农村社区基础设施的过程中不但要承担机制内基础设施供给成本，还要承担机制外基础设施供给成本，尤其是缺乏监督管理，他们所承担的机制外基础设施供给成本增速过快②。由于农村社区基础设施供给的自上而下的供给机制、基层政府财政资金不足等原因,使得现行的农村社区基础设施供给效率低下,导致农民急需的基础设施供给严重不足。③

（二）新型农村社区基础设施供给机制存在困境的原因分析

农村社区基础设施供给机制的供给状况严重制约着我国农业的发展，造成新型农村社区基础设施供给机制存在困境的原因是多方面的，主要分为以下几点：

1.城乡二元供给机制导致的供给结构的失衡

长期以来，我国采用非均衡的城乡二元供给机制供给基础设施。在优先发展工业和城市的模式作用下，政府用于基础设施建设的财政资金优先拨给了城市，形成了非均衡的城乡二元供给结构的基础设施供给机制④。农民成为农村社区基础设施建设投资投劳主体，农村社区基础设施的建设主要由县乡基层政府和村委会来负责，农村社区基础设施建设的资金主要来源于农民的缴纳，税费改革之后，乡镇政府的财政税收收入减少，乡镇政府用于农村社区基础设施建设的资金更是急剧减少，由于乡镇政府有限的转移支付，加剧了建设的资金短缺的问题。

2.自上而下的农村社区基础设施供给决策机制的不合理

目前来看，我国农村社区基础设施供给决策机制是由上级政府和机构根据自身的偏好来决定供给的，是一种自上而下的决策机制。而农民群体因个体素质低、组织化程度低，导致了农民难以参与政府公共决策中去，降低农民需求表达参与性。而这种决策机制直接将农民群众排除在决策范围之外。农民群众是农村社区基础设施的受益者，政府是农村社区基础设施的供给者，农民缺乏表达自身需求的渠道，基层政府则盲目的根据自身和上级偏好决策农村社区基础设施的供给，导致了供给与需求的脱节①。

3.供给主体的缺失

农村基础设施在经济学上属于公共品的范畴，具有外部性，私人供给无法避免“搭便车”行为，所以供给者角色由政府承担，各级基层政府成为农村社区基础设施供给的单一主体。受财政资金、制度的局限和政府自身利益等原因的限制，各级政府为农村社区提供的基础设施总量少，无法满足农村社区对基础设施的需求，限制了农村长远的发展。政府供给基础设施的资金渠道狭窄，来源于向农民征收各项费用以及少量的国家财政拨款，税收改革之后，各项向农民征收的费用取消，政府资金供给渠道更狭窄了。

4.农村社区基础设施供给监督管理机制的不健全

农村社区基础设施的生产和运营可以实行分离，农村社区基础设施的经营者不必要亲自参与基础设施的生产过程，政府和农民具有一定义务生产供给但不一定要参与实际的生产运营管理。政府对农村社区基础设施供给公共资金的使用缺乏规范管理和监督，缺乏专门统一的监督管理，造成了公共资金的使用混乱。政府供给基础设施的程序繁多，公共资金管理透明度又低，导致了农村社区基础设施供给成本的层层加价。