农民市民化过程中社会保障中的主要问题分析(南京) 社会保障制度是指社会保险（“五险”：工伤、失业、医疗、生育与养老保险）、社会救助、社会福利、社会互助与社会优抚等方面的保障以制度的形式来保障国民基本生活的一种概括制度。在我国，社会保障制度的主要作用是维护社会的稳定发展。传统意义上，社会保障制度保障的对象是暂时或永久失去了劳动能力、因为其他情况导致生活困难的人员，保障其基本生活。在我国，由于房地产行业的快速发展，大量土地的征迁使得大量农民成为我国生活困难人群的主体。因此，我们所说的社会保障制度主要保障对象是这些失地生活失去保障的农民。社会保障制度的责任是国家。但是我国经济步入新常态后，由国家统筹规划对社会进行前面保障体系的建立，进展较为缓慢，此时，农民市民化就业保障对于实现社会保障制度有着积极地意义。农民市民化就业保障需要依靠社会、农民自身、以及相关部门的共同努力。结合南京市农民市民化保障体系构建现状，我们发现其社会保障中主要存在如下几点问题。 （一）从社会层面上 从社会层面上，当前南京市农民市民化过程中保障环节主要存在的问题在于当前社会保障机制相对单一，此外社会户籍制度改革较为缓慢。其中，社会层面上，社会保障机制主要是对农民市民化的工作保障较差，南京农民市民化后就业保障不均衡。此外，对于市民化进程中影响最大的户籍制度，南京周边乡镇户籍制度改革进展缓慢，阻碍了南京户籍制度的发展。从社会层面上我们能够看到南京虽然在发展中取得了显著的成果，但是，随着社会的不断发展，南京采取了一系列措施来保障农民迁移后遇到的社会问题，并力图通过构建新的保障机制来确保对迁入农民的社会保障问题的解决。南京相关部门为此对南京现有保障体系进行了完善，但是就社会保障机制而言自然存在如下几点问题。 社会保障机制相对单一，不能起到对农民迁移后的生活保障。失地农民很长时间内被排斥到社保制度之外，不能应保尽保。灵活就业人员、新生劳动力尚未参加失业、工伤、生育保险，阻碍了全区社会保险参保率的提高，面临扩面征缴压力。失地农民整体社会保障水平偏低，失地老年居民生活补助、困难人员生活补贴标准与现有物价和消费水平不相适应。部分劳动段失地农民处于“种田无地、就业无岗、低保无份”的困境。 社会户籍制度改革缓慢。一直以来城乡二元社会保障制度一直阻碍我国农民市民化保障的进步。近几年来，虽然我国三大保险已经实现广泛的普及，但是就南京的现状看来，由于户籍制度改革进展较为缓慢，这使得我国户籍制度在发展中难以形成对户籍发展的助力，无法推动当前社会户籍制度的改革发展。 （二）从农民自身角度 农民长期以来都处在社会一线工作岗位，我国经济发展虽然取得了较为显著的成果。但是，在社会进步背后的农民主体，承载了社会发展的“苦力”。就全国范围内而言，我国农民进城务工人员，在 2015 年达到了 2.7 亿人，但农民工的综合素质却参差不齐，既有文化程度很低甚至是没有完成小学教育的农民工，也有很多接受过中等教育甚至是高等教育的新生代农民工。就南京而言，迁移农民绝大多数还是从事简单的劳动力工作，这些农民生活水平和质量往往较低。一些拥有技术的农民，其生活水平在迁入城市后获得了快速提升。 大部分被征地农民文化素质不高、年龄偏大、技能偏低；部分岗位存在着福利待遇低、工作压力大、人员流动快等特点，与求职人员的期望不匹配，劳动者就业积极性不高；多数失地农民缺乏培训意愿，提升技能的愿望不强，难以适应城市发展需求和生产生活节奏。尤其是早期失地农民，不易接受新知识，难以胜任岗位技术要求，导致“失地又失业”。 新生代农民较第一代农民而言，综合素质有很大的提升，其市民化需求与市民化意愿都有很大的提升。但农民总体的综合素质还是有待于进一步提升，无论是文化水平、思想素质还是专业技能都需要进一步提升。 新生代农民在相关政策上享受的待遇依然与传统国民待遇相比有较大差距，可以明显看到，随着新生代农民迁入数量的增加，解决好新生代农门问题，是完善当前城市保障工作的必由之路。农民问题的顺利解决一方面是 （三）国家政策方面 南京农民市民化发展中，涉及的国家政策方面主要存在于市民化进程中，农民市民化所涉及的迁赔、就业、生活保障等问题，都需要相关部门的积极参与。然而，由于国家政策方面缺乏对相关部门在农民市民化社会保障上所负责任的清晰界定，这都造成了南京农民市民化进程中，只有相关部门积极参与到农民市民化保障工作中，才能够正确引导工作的顺利进行。可以说，没有政府主体参与的保障工作就无法起到对社会保障水平全力提升。 就南京而言，随着南京市政府将农民市民化工作进行了分解，具体到各个部门进行任务的落实。这督促各部门切实抓起对农民市民化所涉及的就业、生活保障等责任。但是很多城市，对于户籍制度改革推诿责任。对于农民医疗问题没有出台地方细则，对于农民就业问题没有采取相关行动，这严重的阻碍了农民市民化的发展。 综上所述，可以看到，从社会层面、农民自身角度、相关部门角度进行分析，当前农民市民化社会保障需要构建一个全面的保障体系。当前农民市民化社会保障问题，不单单是保障制度不健全的问题，同时也由农民自身、相关部门权责不清的问题，如何解决好这些问题，对于提升农民市民化社会保障有着极为重要的意义。
提高农民市民化过程中的社会保障的对策建议
2015 年召开的中央财经领导会议上针对农民市民化问题，习近平总书记指出社会政策要托底，就是要守住民生底线，做好就业和社会保障工作，切实保障群众基本生活。进一步完善相关拆迁安置和社会保障制度，妥善解决社会层面、农民自身以及相关部门的问题，能够促进与城镇社会保障体系的有效衔接，稳控化解和钝化社会矛盾。这就要求在农民市民化保障问题上做到以下几方面工作。 （一）社会层面上创新保障制度落实保障政策 对于保障制度创新上，应做到完善现有土地征收制度。针对辖区内征地范围过大、程序不够规范、被征地农民保障机制不完善等问题，适当缩小土地征收范围，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围；规范土地征收程序，建立社会稳定风险评估制度，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息。其次，建立兼顾三者利益的土地增值收益分配机制。针对土地增值收益分配机制不健全，兼顾国家、集体、个人利益不够等问题，建立健全土地增值收益在国家与集体之间、集体经济组织内部的分配办法和相关制度安排，合理提高被征地农民个人收益，提高社保所需资金的政府出资比例。最后，留地安置可作为完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制的一种方式。四是尝试土地换社保、换股权。土地是农民的社会保障方式，土地被征收或流转后，失地农民应获得替代性的制度安排，确保农民合法权益。 在落实保障政策上，要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续原则，以“增强公平性、适应流动性、保证可持续性”为重点。一是加大资金投入。抓好相关文件落实，杜绝因病致贫、因病返贫现象；坚持社会保障工作与全区统筹规划、协调发展相结合，在全区跨越式发展的整体框架下，制定全区“十三五”社会保障工作发展规划，在财政预算的约束下找准发展经济和建立社保的平衡点，使目标更具有前瞻性和可操作性，力求精准扶贫救助。二是扩大社会保险的覆盖范围。将低收入、低保障人群逐步向更高层次的社会保障方式转移，实现全民养老、全民医疗。结合劳动保障登记证和社会保险登记证年检、日常社会保险缴费基数稽核和专项检查等时机，重点做到参保人员、缴费基数的复核审查，杜绝盲报、漏报现象的发生。三是推进社会保障有效衔接。切实做好失地农民社会保障与城镇社会保障体系的有效衔接，减少制度转置成本；健全失地农民社会保障内容，并逐步纳入工伤、生育和失业等险种；在全省率先将因病、因灾等造成的“支出型贫困家庭”保障纳入制度性和常态性救助，提升全民社会保障水平。 （二）提高农民自身技术能力 提高农民群体的综合素质能够有力的推动我国农民的市民化社会融入与农民市民化社会保障制度的发展进程，从而对农民市民化的社会保障制度体系完善起到积极地促进作用。 首先要提高农民自身的文化水平和思想素养。在新一代农民群体中，很大一部分农民有一定文化程度农民，他们在思想观念、生活习惯等方面与城市居民比较相近，因而市民化水平比较高；相应地，第一代农民的文化水平比较低甚至有不少农民仅仅具有小学文化水平，这对其在城市立足有很大的限制，只有首先采取措施来提高农民的文化水平与思想素质才能为其在城市中就业从而站稳脚跟提供最最基本的前提。 其次，要提高自身的专业技术水平。农民要有意识的参与一些培训，通过培训课程来提升自身的专业技术水平。此外，应该鼓励农民结合自身生产实践经验，创新现有技术，提高农民理论和实践的结合能力。 （三）相关部门参与农民市民化保障工作 相关部门参与到农民市民化保障工作，指的是通过划清权责，督促相关部门切实负起农民市民化保障工作的责任。例如，南京通过出台任务细则，督促公安、人设局深化改革户籍制度。还通过督促就业办积极开展培训辅导，提高农民技术能力，帮助其就业。 相关部门必须参与到政策实施中去，成为引导政策实施的主体，也只有这样才能够建立全面保障机制，推动农民市民化保障工作的进展。此外，地方政府应该在农民市民化的过程中合理发挥公共财政的支撑作用，为农民市民化社会保障制度的建立与完善提供财政资金支持。主要可以向与农民市民化社会保障休戚相关的居住条件改善文化水平与专业技能提升等等方面倾斜。
总结 农民市民化是伴随新型城镇化必然产生的现象和面对的问题，是新型城镇化的核心和关键。如何促使农民向市民转变，让他们像市民一样，有所居、有所养、有所教，从思想、观念到行为方式都“市民化”，是我国现代化建设的重大挑战。提出了促进农民市民化的对策。首先是破除制度层面的藩篱，户籍制度、社会保障制度、土地制度等，使它们成为农民市民化的“拉力”，而不是“阻力”；其次是财政和政策层面的支持和辅助，农民市民化需要政府财政上的支持和政策上的倾斜；最后，必须大力广泛的宣传、以及教育方面的工作，形成良好的社会氛围。 |
