城镇低保是一项群众拥护的民生工程，实施城镇最低生活保障制度以来，对于稳定城市社会、促进城市经济、社会发展起到了积极作用，但在其实施中出现了许多问题。云南省镇雄县城镇低保实施过程中出现了低保资格难以确认、难以做到“应保尽保”、存在严重的“养懒汉”现象等问题。本文从云南省镇雄县开展低保工作的实际出发，分析出现这些问题的原因，并通过问题分析提出相应的对策解决其存在的问题，更好地发挥其“最后一道安全网”的作用。

（一）国内研究现状

 “所谓城镇低保制度，就是以保障城市(城镇)居民基本生活为目的，由当地政府根据本地社会经济发展和人民生活水平，科学、合理地确定当地的最低生活保障标准，然后由政府对其家庭成员人均收入低于保障标准的部分给予差额补助的一种社会救助制度。”[ 杨团,张秀兰:《当代社会政策研究》,中国劳动社会保障出版社,2007年版，第237页。]它是现代社会保障制度的一项重要内容，同时也是社会保障制度的最后一道防线。“国务院总理温家宝在十届人大三次会议上做工作报告时强调，着力解决与人民群众切身利益相关的突出问题。关于城市最低生活保障制度的实施，温家宝强调要高度重视社会保障工作，继续完善城市低保制度，加快推进社会保障体系建设，维护社会稳定，努力构建社会主义和谐社会。”[ 霍雪莲：《完善城镇最低生活保障制度的实践对策探析——以佛山市禅城区石湾镇街道三友岗社区为例》，湛江师范学院学报,2008年01期，第124页。]完善城镇低保制度，促进“应保尽保”，是贯彻落实党的方针的一项艰巨的任务。

改革开放以来,我国逐步建立了社会主义市场经济体制,原有社会救助制度面临着新形势的考验。“20世纪90年代以来,我国以城市低保制度为突破口,逐步明确政府责任,以最低生活保障制度为基础,以覆盖城乡困难人口为目标,建立与中国社会经济发展水平相适应的社会救助体系,为我国社会救助制度的发展和完善开辟了新的途径。”[ 吴瑛:《我国城市低保制度在实践中存在的问题及对策》,《消费导刊》,2009年10月,第117页。] 1993年上海市率先建立了城市居民最低生活保障制度。1997年9月，国务院发出了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，大大地推进了 “低保”制度的建立。截止1999年9月，全国城镇基本都建立了这一制度。1999年9月28日，国务院发布行政法规《城市居民最低生活保障条例》，并规定自同年10月1日起实施。“中国城市居民最低生活保障制度是中国社会最后的安全网，是整个社会保障制度的最后一道防线，是确保贫困者能够生存下去的制度性保证。”[ 张翔，邹小洪：《城市最低生活保障问题探析——以南昌市为分析个案》，《社会工作》,2004年8月，第24页。]

十多年的实践表明，低保制度保障了城镇贫困家庭的基本生活，维护了社会稳定，较好地发挥了最后一道社会安全网的作用。然而，城镇低保制度在我国是一项新型救助制度,缺乏可借鉴的经验,城镇低保工作仍有许多问题需要改进。云南省镇雄县城镇低保实施中就存在着许多问题，导致“应保未保，应退未退”，这些问题可能导致部分社会成员在因为各种主观或客观的原因生计断绝时陷入无助的绝境。而这些问题的解决将能更好地保障居民获得最低基本生活的权利。

（二） 本文的调查方法

本文在注重理论研究的前提下，以镇雄县城镇低保实施的事实为根据，以客观存在为前提，主要运用文献研究法和资料分析法，对当前城镇低保实施存在的问题的原因以及城镇低保制度的对策的理论进行综合整理，为本论文的选题提供必要理论基础。再结合城镇低保实施中的实际情况，运用实地访谈法对镇雄县城镇低保实施中的现状进行访谈，从城镇低保工作人员和低保人员两个角度出发，进行全面地了解之后对城镇低保实施情况和原因进行具体分析，最后试图就此提出具有一定实际意义的可操作对策。