我国在2008年5月1日的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）中对于政府信息公开进行了规定。根据《条例》第一条规定，对信息披露制度的立法目的在于保障公民获取政府信息，是对公民知情权的保护，增强政府工作的透明度，使政府能更好地为公民服务，促进依法行政，推进国家法治的现代化系统建设。[[[] 《条例》第一条：“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。”]]同时，我国于2015年5月1日施行新修《行政诉讼法》。根据新《行政诉讼法》第一条规定，行政诉讼制度的设立目的是为了促进法院公正审判，更好地保护公民权利不受公权力侵犯，赋予公民保护合法利益和监督政府的权利。[[[] 《中华人民共和国行政诉讼法》第一条：“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法，制定本法。”]]但是当前我国立法出现了重保护轻限制的问题，因立法过度重视对公民知情权、诉权的保护而忽视对其权利的限制，导致了越来越多的政府信息滥诉的产生。自南通陆红霞诉发改委一案后，法院以审判权对于当事人滥用信息公开申请权和诉权进行规制，并对政府信息公开滥诉当事人提出信息公开诉讼资格限制，这一判决引发了学界新一轮的探索。因此，本文针对政府信息公开滥诉，对于如何界定政府信息公开滥诉、是否应当进行法律规制、如何进行法律规制等问题进行研究讨论。

二、政府信息公开滥诉的概述

（一）政府信息公开滥诉的含义

根据新诉权理论，诉权是一种救济权，是公民向法院的请求权，是由宪法及其他法律保障的公民基本权利。[[[] 参见潘牧天：《滥用侵权责任的研究》，上海社会科学出版社2011年版，第90页。]]但是法律对公民权利的保障并非绝对，任何权利的行使都有一定界限，超过这个界限则构成权利的滥用。因此，当公民超出法律赋予和保障的诉权行使界限时，即构成了诉权的滥用。

滥用诉权通常是大陆法系采用的说法，而英美法系则称之为滥用司法救济。[[[] 参见张晓薇：《民事诉讼正当性与诉讼滥用规制研究》，法律出版社2014年版，第79页。]]我国是大陆法系国家，因此采用滥用诉权的说法，包括实体诉讼权利和程序诉讼权利两方面的滥用。严格意义上，诉权并不等于诉讼权利，但是诉讼权利是诉权在诉讼过程中的具体表现形式，诉讼权利的滥用某种程度上就反映了诉权的滥用。因此，一般认为滥用诉权即指公民因主观故意，不具有诉权或超越诉权行使范围而提起诉讼的行为。

滥用行政诉权是指，当事人不具有行使诉权的条件，不享有诉权或超越诉权范围，以公权力的作为或不作为为诉讼对象，政府为相对人提起行政诉讼。政府信息公开诉讼就是一种典型的行政诉讼。有司法工作者认为，如果当事人为了达到获取信息以外的其他目的，反复提起类似的、与自身并无利害关系的信息公开申请，并因得不到满意答复而反复提起多起政府信息公开诉讼，即为政府信息公开滥诉。[[[] 参见梁艺：《“滥诉”之辩：信息公开的制度异化及其矫正》，载于华东政法大学学报，2016年第1期，第178页。]]

（二）政府信息公开滥诉的特点

正如日本学者盐野宏所说，世界上有些人好像是以专门请求信息公开为职业，日本有将请求信息公开当作兴趣或嗜好的人，台湾会有，其他国家也会有。[[[] 参见李广宇：《政府信息公开司法解释读本》，法律出版社2011年版，第89页。]]滥用政府信息公开诉权是一个世界性问题，在世界各国都存在不同程度的滥诉问题，中国也不例外。    

政府信息公开滥诉与民事诉讼滥诉有所不同。从诉讼当事人来看，信息公开诉讼中相对人为行政机关（通常为政府），被诉对象为公权力，除浪费法院诉讼资源外还涉及政府利益及社会公共利益；而民事诉讼中当事人双方都为公民或组织，不涉及公权力，诉讼利益多为民事利益。从诉讼方式上来看，政府信息公开滥诉一般为申请公开、然后起诉、再上诉、接着申诉，当事人往往滥用法律赋予的知情权和诉权，穷尽一切方法和途径向行政机关提出大量案件；而民事诉讼滥诉一般通过当事人拖延诉讼、妨碍诉讼、伪造证据等行为表现出来。从诉讼目的上来看，信息公开诉讼本为保障和实现当事人的知情权，而不能让当事人获得具体利益，因此政府信息公开滥诉当事人以知情权为借口，提起重复、恶意诉讼，其目的已并非为了案件胜诉而获取信息，而是意图通过反复诉讼获得其他利益；而民事诉讼中，当事人政府信息公开滥诉一般是为了胜诉从而于案件本身获得利益。

（三）政府信息公开滥诉的界定

wWW.EEELW.com

保障政府信息公开诉权，实则是保护公民知情权，保障公民知情权，是《条例》的立法目的之一。但是与其他权利一样，知情权、诉权的行使不能毫无限制。根据《条例》第一条规定，该法保障的是公民依法获得政府信息的行为，因此要求公民行使政府信息诉权时，目的应当合法并遵循诚实信用、善意原则；方式应当正当合理；同时行使权利不得损害国家、社会、集体以及其他公民的合法权益。这三个方面是依法行使权利的基本要求，行使任何权利都应当遵循这一底线，这也是认定是否存在政府信息公开滥诉的基本判断标准。

从目的上来说，政府信息公开诉讼应当符合信息公开立法宗旨。《条例》第一条明确规定，该法的制定目的就是“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。[[[] 《中华人民共和国政府信息公开条例》第一条]]因此，公民享有知情权，获知需要的信息本身、提高政府工作透明度、监督政府依法行政、为生产生活获取信息等都是受法律保护的合法动机。从这几个动机上，可以分辨出公民是否存在政府信息公开滥诉。实践中，对于公民的诉讼目的是否符合以上动机，应当注意这几方面的判定：第一，判断诉讼目的是否合法，应当深究其实质。无论以什么理由提起诉讼，获取政府信息应当是根本诉求，如果表面上是主张获取政府信息，实质却是获得非法利益、向政府发泄不满而故意增加其工作负担，应当认定为以形式上的合法目的掩盖实质的违法目的。第二，判断诉讼目的是否合法，应当综合各方面因素。虽然大多政府信息公开滥诉案件表现为重复、大量诉讼，但是并不能确定只要是数量大的诉讼就是滥诉。事实上，政府信息公开滥诉大多发生在这种数量较大的诉讼中。因此，必须要结合当事人提出的诉讼要求进行综合分析。第三，判断诉讼目的是否合法，应当个案分析，不能以偏概全。当事人如果提出了大量诉讼案件，不能因为其中个别诉讼违反立法目的就认定其一定存在政府信息公开滥诉，否定其知情权，也不能因为个别诉讼符合立法目的，就一定认为其不存在政府信息公开滥诉。

从方式上来说，政府信息公开诉讼是公民行使知情权的一种方式，应当通过合法正当的方式进行。如果方式违法或不当，不仅不能够行使权利，还会导致一定法律后果。公民知情权的行使，往往伴随着大量的诉讼行为。从中国目前信息公开领域的实践来看，政府信息公开滥诉主要表现为：第一，较多当事人对征地拆迁补偿安置不服而反复申请相关信息公开，形成连环诉讼；第二，当事人集中、大量地对与已公开信息相同或类似的信息提出申请和诉讼，包括同一当事人反复诉讼和同一案件的多个当事人分别诉讼；第三，当事人对行政机关不答复行为提出反复诉讼。

从损害利益上来说，公民行使知情权应当是个人行为，不应给他人、集体、社会、国家造成损害。政府信息公开滥诉不仅会占用政府及法院大量的人力、物力、财力，还会使得社会公共资源在维护个人、他人与社会利益之间严重失衡，导致违背立法初衷，申请——答复——复议——诉讼的程序也会遭到破坏。因此，为了获得信息而提起诉讼并不是毫无限制，并非刻意随时、不限数量、不限方法地提出诉讼，这种损害他人、集体、社会甚至国家利益的滥诉超越了法律规定的行使权利不得损害他人合法权益的界限。当然，实践中是否真的存在政府信息公开滥诉，不能仅凭诉讼损害了他人利益、增加政府和法院负担等法律后果来简单认定，这种后果必须是毫无意义、一般人难以解释、严重影响了正常的行政和司法工作的。