伴随着社会经济的飞速发展，当今社会越来越多的领域和活动需要行政权力予以把控。《行政许可法》的施行一定程度上改善了行政审批的混乱状况，但仍显不够。行政备案制度应运而生，成为一种新型的政府管理手段，用以改革政府管理方式，转变其为责任型、服务型政府，从而提高人民的主体地位。行政备案制度[内部行政备案是指行政主体将其行为以规定形式上报备案，本文主要讨论的行政备案指相对人向行政机关提供有关信息情况、予以登记备查的行为，属于外部行政备案。]作为行政许可、行政审批的替代和补充，由于其便捷性、时效性，逐渐发展成为一项独立的具体行政行为，体现出自身独立的价值。行政备案制度一定程度上实现了缓解行政压力、节约行政资源的初衷的同时，不少学者、行政主体意识到了目前行政备案制度运行的混乱以及存在的问题。为了顺应建设法治社会的要求，规范完善行政备案制度迫在眉睫。基于此，本文拟阐述自己对于建立行政备案制度的一些思考。

一、行政备案的涵义和特征

（一）行政备案的涵义

纵使当下行政备案制度的发展态势愈加猛烈，其适用范围、领域也不断扩大[ 北大法宝法规库中，以“备案”作为主题词进行检索，检索结果如下：检索结果中部门规章1794篇，地方法规规章6891篇，足见行政备案目前适用范围之广，事项之多。]，很多适用这一制度的主体依旧不能对“行政备案”形成一个清晰的认识，从而导致行政主体在适用之时难免存在偏差或误区。因此，弄清行政备案的涵义是使用以及研究这一制度的根本和基础。

“备案”一词来源已久，早在清朝，林则徐就在《续获弥渡滋事逸犯审办折》中提到备案：“所有各犯口供，仍行发交臬司归案汇覈，详送抚臣咨部备案。”这里的备案即指将口供向巡抚报告以待后续考察。《当代汉语词典》中，将“备案”解释为，向主管机关报告事由存案以备查考。从这一解释中抽取备案的核心涵义即指，当事人向主管机关上报，主管机关接收、整理上报材料，最终进行公示。在现行法律法规及实践中，备案的内涵得到了扩张，覆盖的范围也越来越广，不再局限于词典中给出的初始含义。通过总结整理我国相关法律文件，在我国法律法规体系中，“备案”一词主要具备以下涵义:

1．立法意义的备案

为了进一步规范立法行为，实现高质量立法，《立法法》以法律的形式正式确认了立法备案制度，显示出备案制度日益上升的法律地位。《立法法》中对法律、法规、规章的备案在第五章中进行了专门的规定，主要涉及行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例备案的期限、具体程序的规定。同时，针对法规规章，国务院制定了《法规规章备案条例》对备案作了更为详细具体的规定，具体表现为国务院部门和各级人民政府应依法履行备案职责，各级法制机构依规定对备案进行审查监督。

2．行政意义的备案

行政意义上的备案主要包含两方面的内容，一是指行政主体在进行政府管理的过程中，将依职权做出的决定报送主管机关备案的行为。二是指相对人将从事特定事项的具体材料报送行政主体，由行政主体收集、整理并保存的行为。实践中，行政备案是设定数量最多、覆盖面最为广泛的存在。

3、司法意义的备案

司法意义上的备案主要是指，公安、检察、审判机关等司法部门在履行职能之时，依照法律及制度的要求进行备案的行为。[ 参见最高人民检察院：《人民检察院刑事诉讼规则》（试行）。]法律法规在备案方面具体规定了不同级别的司法主体在执行具体司法行为之时，应当将线索、处理情况等具体情况按照规定格式，在法定期限内向主管机关备案。

显然，备案已经成为国家公权力运行不可或缺的制度保障，是法治社会平稳发展的重要制度基础。不同于其他两种备案，本文中所讨论的行政备案主要是相对人向行政主体报送材料，行政主体予以收集、整理、存档备查的行为，主要包含告知意义和监督意义的备案。告知意义上的备案主要是行政主体可以依据已经存档公布的材料，做出新的行政决策。其目的在于以最为快捷的方式获得及时的行政资讯，为科学决策奠定基础；监督意义上的备案则是为了实现对相对人活动的监管，依法对相对人材料的有效性、合法性、真实性进行审查，对符合规定的材料予以存档公告。这种备案对相对人实行事后监督，避免相对人行为对社会公共利益造成损害。

（二）行政备案的基本特征

迄今为止，法学界对于行政备案暂时还未做出科学、统一的界定。为了更好理解行政备案，把握行政备案的内核。通过对法律法规及实践中行政备案的研究分析，简要概括之，行政备案主要有以下几个基本特征：

从主体来看，行政备案应当是行政主体行使行政职权的行为。所谓“主体”，是指参与法律关系的主要执行者。首先，备案不仅仅存在于行政法领域，在立法和司法领域同样有备案制度。然而，备案制度在立法、司法领域是行使立法权、司法权等公权力的行为。为将其区别开，行政备案的主体必须是行政主体；其次，行政备案主体有学者将其归纳为行政机关，这种说法有所欠缺，因为行政机关在实践中虽是主要构成部分，但行政法学中，行政主体应当不仅包含行政机关，还有法律、法规授权的其他组织[姜明安：《行政法与行政诉讼法（第六版）》，北京大学出版社2015年版，第82页。]。因此，这儿的主体应当为行政主体，而不仅仅是行政机关。wwW.EEElw.com

从对象上来看，行政备案针对的应是行政领域管辖之内的事项，但同时不得涉及应由行政许可、审批管辖的事项。首先，之所以将范围限缩到行政领域管辖之内，是因为存在这样一种情况：主体属于行政主体，处理的却是与立法相关的备案事项。[朱最新、曹延亮：《行政备案的法理界说》，载《法学杂志》2010年第4期。]这显然不是行政备案，而属于《立法法》的管辖范畴。其次，由于行政备案界限的模糊，一些法律法规办法打着行政备案的幌子，行的却是行政审批、行政确认之实——即强制性的备案，行政主体不点头相对人就做不了事。例如：国家税务总局颁布的《扩大增值税抵扣范围暂行管理办法》(国税发 [2007]62号)规定,如果没有办理备案,纳税人即使符合条件,也不能按照扩大增值税抵扣范围相关政策规定申报纳税。这个规定本质上是行政许可，应当接受《行政许可法》的管辖。因此，我们应当将对象限于行政主体管辖之内，与行政管理相关，受与备案直接相关的法规规章规范的事项才颇为妥当。

从具体的行为来看，行政备案主要涉及行政主体和相对人的行为。于相对人而言，他们按照相关行政法律、法规的规定，向行政主体报送从事特定事项的具体材料，并且能够保证材料的真实性、准确性、合法性；于行政主体而言，则是对相对人报送的材料予以收集、整理，对符合形式审查标准的材料进行存档备查，对不符的告知当事人在法定期限内予以补正。行政备案区别于行政审批，两者对于材料处理权限的大小并不相同。由于行政审批是基于禁止权而设立的，而行政备案不在于解禁，只是需要以书面形式或其他方式告知行政主体。类似于物权法之中的登记对抗主义和登记生效主义[ 所谓登记对抗主义：经当事人合意即可成立，但不登记不可对抗善意第三人； 登记生效主义：不动产物权因法律行为变动之时，须经登记该物权变动行为才生效。]。因此，备案中行政主体的权力有限——仅仅是对符合条件的材料收集整理和存档备查，而没有权力进行除基本审查之外的审核。

从目的上看，行政备案是为了实现对相对人的监督而生的应急制度。行政备案制度最初作为行政审批的替代和应急，从大环境来看，它的产生是为了缓解行政审批事项过多、行政资源短缺的窘境。从制度自身来看，则加强了对行政事项的监督和管理，为行政主体的后续行政行为奠定基础。实践之中，根据相对人从事具体活动的侧重性不同，备案一方面主要侧重对信息的收集、整理并予以公开，此时备案的信息为以后行政主体的决策提供了依据；另一方面则主要通过存档备查来实现对相对人后续行为的监管，保证相对人行为合法性。一旦相对人出现违法情况，存档材料便成为行政主体执法的基础。从这两个方面促进行政主体合理行政，监督相对人，规范市场的运行。

综上所述，以行政备案的基本特征为基础来理解行政备案的具体内涵，可以是：为了实现对行政事项的监管，个人、组织依照法律法规规定向行政主体报送从事特定事项的材料，由行政主体对材料进行收集、整理，符合法律规定的予以存档备查的一种具体行政行为。