（一）传统行政诉讼与行政公益诉讼

早在罗马法时期，诉讼就存在公益诉讼和私益诉讼之分。一般来说，公益诉讼是指公民对危害社会公共利益的行为所提起的诉讼，凡国家公民均可提起该诉讼；而私益诉讼则是指公民对危害个人利益的行为所提起的诉讼，只有特定公民才可提起该诉讼。行政公益诉讼则是公益诉讼的一种类型。

行政公益诉讼是指公民、法人或其他社会团体针对危害社会公共利益的行为所提出的行政诉讼，与传统行政诉讼相比，行政公益诉讼具有以下几个鲜明特点：

其一，有资格提起诉讼的公民、法人或其他社会组织并不仅限于“直接利害关系人”。根据传统当事人适格理论，利益是衡量诉权是否存在的唯一尺度，如果原告不具有诉的利益，则案件并不能进入实体审理的程序。行政公益诉讼将原告主体资格进行适当扩大，不再以直接利益为限，充分发挥了每个公民的监督管理作用。

其二，诉讼审查对象范围的扩大。传统行政诉讼审查对象仅限于具体行政行为，且多为行政机关的作为。行政公益诉讼的审查对象则从具体行政行为扩大到抽象行政行为，从行政机关的作为扩大到行政机关的不作为，更好的督促政府勤勉依法履行公共保护的职责。

其三，诉讼目的不再是为了个人权利的救济，而是为了维护公共利益。不同于传统行政诉讼所指向的个人利益，行政公益诉讼一般所指向的是公共利益。按照传统价值观点，利益分为私人利益和公共利益。公共利益简称公益，是一个弹性较大的概念，具有多层次、多面性、多变性等特点。不同学者对公共利益的具体阐述均有所不同。一般认为公共利益是是有关社会公众的福祉和利益，或指属于社会的、公有公用的利益。从字义而言，是一个与个体、私人利益相对应的概念。私人利益指的是单个社会主体的利益，公共利益则着眼于社会所有社会主体的共同的整体利益。[ 孟显慧，许朋伟：《试论环境行政公益诉讼与公共利益》，《法制与经济》，2010年2月。]正如美国学者约翰· 罗尔斯所指出的那样：“公共利益具有两个特点， 即不可分性和公共性。”[ 约翰· 罗尔斯著：《正义论》，何怀宏，何包钢，廖申白译，中国社会科学出版社， 1997 年版 第 257 页。]

其四，行政公益诉讼的判决效力不仅限于参与诉讼的行政相对人和与诉讼结果有利益关系的第三人，而是普遍的及于所有相由原告资格的公民。

我国现行行政诉讼制度中毫无疑问是不存在行政公益诉讼制度的。第一，我国行政诉讼法关于原告资格的法定范围过窄：现行行政诉讼法第二条关于诉权的规定、第二十四条关于原告资格的规定、第三十七条到第四十一条关于行政诉讼起诉以及受理条件的规定，无一不表明行政诉讼的原告限于行政相对人；随后最高院颁布的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条中明确了原告资格的最低标准为“利害关系人”。由此可见，无直接利害关系的公民仍不可作为适格当事人提起行政公益诉讼。第二，我国行政诉讼法的受案范围有限。现行行政诉讼法第十一条和第十二条将行政诉讼法的受案范围限制在八种具体行政行为之内，同时排除了国家行为、内部行政行为和由行政机关做最终裁决的行为。仅以上两条，就充分否认了我国现行行政诉讼制度中存在行政公益诉讼制度的可能性。

（二）环境行政公益诉讼的缘起

在早期自由市场经济时期，经济发展较为局限，商品生产及商品交换也不甚发达，仅私益诉讼便可满足公民解决日常生产生活中产生矛盾的需要。随着产业革命的发生及推进，社会关系逐渐走向复杂化，仅一个行为就侵害了大部分人甚至普遍公众利益的事件时有发生，公益诉讼至此兴起。随着机械化工业发展对环境造成不可挽回的损害，由于普通民众难以以一己之力对抗不断造成环境破坏的企业工厂，环境行政公益诉讼逐渐走进人们的视野。

环境行政公益诉讼是指公民、法人或其他社会团体依据特别法律规定，在环境受到污染生态受到破坏的情况下，针对相关行政机关的作为或不作为向法院提起诉讼的制度。环境行政公益诉讼作为行政公益诉讼的重要组成部分，当然具备行政公益诉讼的主要特征，同时由于环境保护非常依赖于政府的行政行为，环境行政公益诉讼制度的形成，更侧重于监督行政机关的环境执法行为，实现政府有关环境的行政决策的民主化和科学化，加强环境管理，而非简单的公民个人权利救济。

（三）环境行政公益诉讼的价值

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环境行政公益诉讼的特殊之处在于借助普通公民及环保组织的力量，利用司法机关对行政机关在履行环境保护的公共职能中的不当行为进行监督和纠正。环境行政公益诉讼的独特价值主要体现在以下几个方面。

首先，环境行政公益诉讼具有预防性和导向性[ 林丽：《关于环境行政公益诉讼的法律思考》，《河北法学》，第25卷第8期。]。传统私益诉讼侧重于事后救济，也就是说，只有当环境已经被污染生态已经被破坏的情况下，环境保护诉讼才有进入实体审查程序的可能性。但环境污染和生态破坏不同于一般的侵权行为，其一旦发生，往往产生不可逆的严重后果，或可以修复，但往往需要耗资巨大且付出较长时间的代价，在这种情况下，具有预防性质的环境行政公益诉讼显然更加符合环境保护的要求和需求。 

其次，环境行政公益诉讼制度的建立，有利于鼓励公民参与环境保护公益事业的积极性,有利于开辟一条公民参与环境保护的新途径, 进一步督促政府履行保护环境的公共职能, 从而凝聚更多的力量来参与到环境保护活动中去[ 林丽：《关于环境行政公益诉讼的法律思考》，《河北法学》，第25卷第8期。]。多年的环境保护实践证明，环境的保护离不开公众的参与，地球上的每一个公民，自出生以来都享有享受美好环境的权利，而诉讼，作为公民保护自身权利最有效也是最权威的途径，其目的在于保障公民切实享有自身权利并在权利受到侵害时得以得到救济。环境行政公益诉讼打破了传统环境诉讼对原告主体的限制，将原告的范围扩大到所有享有环境权的公民、法人和社会团体，为公民的环境权益提供了强有力的司法保障。

最后，环境行政公益诉讼有利于监督行政机关依法履行保护环境的公共职能。政府在环境保护中具有举足轻重的作用：一方面，政府肩负着环境保护的重要任务，不容松懈；另一方面，政府也是国家经济和地方经济发展方向的决策者和主导者。[ 王曦，章楚加：《完善我国环境公益诉讼制度的思考》，《中州学刊》，2016年第3期。]是以牺牲环境为代价换取经济的短暂发展还是兼顾经济与环境，提倡可持续性发展，都在政府的一念之间，无论是在环境保护方面不作为，还是在经济发展中作出不利于环境保护生态平衡的决策，都将会给环境带来巨大的破坏，阻碍环境保护事业的发展。在此种情况下，司法保障政府依法履行环境保护的职责具有相当的急迫性和实用性。“一个灵敏、有效的权力监控机制，其事中矫正功能，能够对偏离正轨的权力行为予以及时的矫正与补正，保障各级公权力的正当行使。”[ 林吕建：《权力错位与监控》，中国方正出版社，1996年版第112页。]环境行政公益诉讼制度的建立，正是对相关行政部门功能缺失的必要矫正。