（一）中国实施环境行政公益诉讼模式的必要性

1、 现行环境公益诉讼模式存在不足

依据通说，环境公益诉讼可以根据其主要规制对象的不同分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。不同于欧美国家和我国台湾地区已经建立的环境行政公益诉讼模式，我国大陆地区由于立法活动的滞后和缺失，无法有效通过司法途径达到监督政府履行环境保护职能的效果，而是仅仅依靠环保组织提起环境民事公益诉讼的形式达到保护环境的目的，但实践证明，依靠环境民事公益诉讼并不能真正有效的抑制环境污染和生态破坏的产生。

首先，社会主体获得“原告资格”的实体权利依据缺失。1972年联合国人类环境会议通过的《人类环境宣言》中明确规定：“人类有权在一种能够过上尊严和福利生活 的环境中，享有自由、平等和充足的生活条件，并且富有保护和改善这一代人和将来世世代代人的环境的庄严责任。”这是对环境权最早的定义。伴随我国工业经济的迅速发展，环境污染生态破坏等现象逐年增多，以致21世纪初，我国环境负荷已经到达极限。近年来，我国愈加重视环境保护的立法工作，全国人大也在逐步完善有关环境保护法律体系的构建，但环境权这一项公民基本权利在《宪法》之外并未有其他法律进行进一步的阐述和说明。我国现行与环境保护相关的法律更加侧重于对政府部门的赋权而忽视了人民群众的环境权，没有实体权利作为依据，一旦政府在环境保护方面出现行政违法行为或不作为的情况，公民很难通过司法途径对污染源进行制约，也很难实现自身维权。

其次，现行环境公益诉讼不能很好的发挥预防的功能，而更偏向于事后救济。众所周知，环境污染和生态破坏不同于一般的侵权行为，其一旦发生，往往产生不可逆的严重后果，或可以修复，但往往需要耗资巨大且付出较长时间的代价，因此环境保护活动应当侧重于事前预防而非时候救济。但在我国司法实践中，往往要求原告证明实际损害的存在，且该实际损害必须是财产损害或是人身损害，尚未造成实际损害的诉讼在司法实践中很难立案或立案成功却几乎没有胜诉的可能性，换句话说，我国现行的环境公益诉讼模式实质上是对环境污染生态破坏所造成的人身和财产损害的事后救济，并不具有事前预防的功能，无法切实有效达到公众对环境保护的要求。

最后，现行环境公益诉讼缺乏相应的诉讼规则。环境公益诉讼的公益性、技术需求性以及社会影响力等特性决定了其不同于普通的诉讼活动，应当制定与之配套的特别诉讼规则。尤其是判决执行——环境公益诉讼一旦提起，涉及金额往往达到成百上千万甚至上亿，判决赔偿的巨额环境修复资金难以到位已经成为环境公益诉讼中最常遇到却又难以解决的困境之一。经历艰难漫长的庭审争取到的巨额赔偿金难以到位不仅打击了环保组织的积极性，更不利于环境的修复。

2、中国政府环境保护公共职能监督机制的缺少

正如前文所述，由于政府扮演着经济掌舵人的角色，环境保护很大程度上依赖政府的行政行为。但地方各级政府失灵已成为我国发展历程中的常态。一方面，某些地方政府主动牺牲环境滥用自然资源以追求GDP的高速增长。典型如北京朝阳区“自然之友”和福建省“绿家园”两家组织诉谢某某等四人破坏林地案的起因便是当地政府为招商引资颁布的“先开采，后办证”政策，多年来，政府一直默许如谢某某等人的无证采矿行为，对当地的自然资源以及生态环境造成了难以修复的巨大破坏。另一方面，某些政府疏于履行其保护环境的公共职能，间接纵容了当地企业污染环境、破坏生态的恶劣行为。典型如湖南湘江重金属污染案，当地化工、冶炼、采矿企业密布，在政府的忽视下，湘江遭受“矿毒”污染已有百年之久，以湘江霞湾港为例，排污口下游底泥的镉、铅等重金属含量超标1800倍和52倍。更加突出的问题是，湖南试图以湘江重金属污染治理作为政府重拾对环境保护重视的突破口，但治理的难度以及数以千亿计的巨大资金压力使长沙、株洲、湘潭等地方各级人民政府举步维艰。

但纵观我国现行环境法律制度的相关规定，不难发现，我国环境法偏向于管控企业等生产者和开发者，而忽略了对环境管理责任承担者——政府的有效监督。例如环境影响评价制度制度，在我国法律中被偏转为政府管制生产者和开发者的制度，但对可能对环境带来重大影响的某些政府行为，例如招商引资行为、建设项目批准行为，缺乏强有力的法律管理和严密的监督机制。[王曦，罗文君，张鹏，杨亚辉：《论创立中国环境公民诉讼制度》，《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》，2010年第1期。]

日前我国由环境问题引发的社会矛盾的日益激化，但公民个人能够对政府有关保护环境的行政行为进行监督的方式只有通过司法途径针对行政行为提起司法审查，而我国司法审查的范围过窄，仅限于《行政诉讼法》第11条规定的八项具体行政行为，而忽视了政府的抽象行政行为和长期的不作为。毫无疑问，地方各级人民政府都亟需一个有效而权威的途径督促和监督其切实履行其环境保护的公共职能。  

（二）我国建立环境行政公益诉讼的可行性

1、 法律依据

参考美国、德国的实践经验，建立环境行政诉讼模式的重点在于扩大环境公益诉讼的原告主体范围以及将政府纳入环境公益诉讼被告范围。就当前我国环境法体系的发展进程来看，我国已经初步具备实施环境公益诉讼制度的法律基础。

2015年1月1日正式实施的新《环境保护法》第五十八条明确规定：“对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”该法条适当地放宽了环境公益诉讼主体，同时从“质”和“量”两个方面充实了“有关组织”的法律内涵。在“质”的规定性上，依法登记、专门且连续从事环保公益活动、无违法记录等要件切实保障了民间环保组织作为环境公益诉讼主体的专业性和公信力；在“量”的规定上，经权威统计全国存在超过300家民间环保组织具有提起环境公益诉讼的资格，已经形成了一定规模。[ 王灿发，程多威：《新《环境保护法》规范下环境公益诉讼制度的构建》，司法文明协同创新中心阶段性研究成果

]

同时，新《环境保护法》第六条规定“地方各级人民政府都应当对本行政区域的环境质量负责”，并在分则中具体列举地方各级人民政府应当以何种方式承担对当地环境保护的责任。这些规定一方面体现了政府在环境保护中扮演着举足轻重的角色，另一方面进一步强化了政府应当切实履行保护环境这个公共职能并应当为此负责，接受公众监督的观念。而上述新《环境保护法》中所提到的“污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为”，也应当包括行政机关违法审批或怠于履行自身环境保护的公共职责导致环境污染和生态破坏的情况。这两条法规虽然并未明确将政府纳入环境公益诉讼被告范围之类，目前也不存在相关的立法解释或司法解释，但确实为环境行政诉讼模式的建立提供了可能性和法律基础。

2、环境公益诉讼实践经验丰富

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2009年9月1日，我国民间环保组织中华环保联合会起诉清镇市国土局行政不作为，该案最终以“撤诉”结案，但法院受理此案的行为无疑鼓励了中国民间环保组织针对环境污染、生态破坏行为提起诉讼的热情。据统计，自2015年1月1日新《环境保护法》正式实施至2016年12月31日，全国法院受理社会组织提起的环境公益诉讼一审案件多达112起，审结54起，案件数量相比2015年之前的年均8件有了大幅度增长，且案件类型也更为多样，包括大气、水、土壤、海洋、森林、濒危植物保护、人文遗迹、自然保护区、乡村等多个环境要素的保护，涉及地域也有原先集中在3、4个省份扩展至21个省、市、自治区。2017年3月7日，最高人民法院发布的十大环境公益诉讼典型案件中，7起由环保组织提起，3起由检察机关提起，其中一起还是全国首例由法院跨行政区域管辖的检察机关提起。这些环境公益诉讼虽然不是美国、德国以及我国台湾地区所提倡的环境行政公益诉讼，但它们仍然体现我我国公民对环境保护公益事业的热情，强调了我国政府对环境保护的日渐重视，锻炼了我国民间环保组织独立起诉的能力，为我国环境行政公益诉讼模式的建立提供了丰富的实践经验。

3、有利的政治形势

当前政治形势有利于加速我国环境行政公益诉讼模式的建立。

近年来，环境保护问题逐渐升温，成为国家高度重视的议题之一。2017年3月5日在人民大会堂召开的第十二届全国人大第五次会议中，李克强总理在政府工作报告中指出：“生态文明建设，绿色发展取得新进展，要加大生态坏境保护治理力度……为下一步逐步有序实现资源消耗“零增长”、生态足迹“零赤字”和环境污染“零排放”奠定坚实基础。”

治理生态环境、建设生态文明不仅仅是政府或社会单方面的职责，而是整个国家、社会。个人共同的责任，需要政府与公众形成“命运共同体”，共同担负起保护环境的责任。在个人方面，应当积极参与环境保护公益活动，提高全社会环境保护意识，加强对政府履行环境保护公共职能的有效监督；在政府方面，应当抓紧划定并严守生态保护红线，严格环境执法和企业监管，最终形成政府、公众共治的环境保护体系。因此，创立环境行政公益诉讼制度符合我国现阶段以及未来的政治大方向。