第一节 城市生活垃圾分类处置的主体与局限

过去我们的生活垃圾处置由政府“包办”,全额出资并负责经营。依据《城市生活垃圾管理办法》，目前我国城市生活垃圾的处置主体是获得政府主管部门许可的企业，处置成本的负担部分分摊给社会单位和个人，相关行政部门配合实施监管行为。

一、垃圾分类处置企业主体资格要求

    城市生活垃圾分类处置实施主体是经相关行政部门核准并取得经营许可证的垃圾处理、回收企业[ 《城市生活垃圾管理办法》第二十五条，从事城市生活垃圾经营性处置的企业，应当向所在地直辖市、市、县人民政府建设（环境卫生）主管部门取得城市生活垃圾经营性处置服务许可证。

未取得城市生活垃圾经营性处置服务许可证，不得从事城市生活垃圾经营性处置活动。]，相关企业的遴选通过建设主管部门的公开招投标方式实现[ 《城市生活垃圾管理办法》第二十六条，直辖市、市、县建设（环境卫生）主管部门应当通过招投标等公平竞争方式作出城市生活垃圾经营性处置许可的决定，向中标人颁发城市生活垃圾经营性处置服务许可证。

直辖市、市、县建设（环境卫生）主管部门应当与中标人签订城市生活垃圾处置经营协议，明确约定经营期限、服务标准等内容，并作为城市生活垃圾经营性处置服务许可证的附件。]，分类处置的成本按照“谁产生、谁负责、谁付费”的原则进行分摊。对于从事城市生活垃圾经营性处置服务的企业，该办法第二十七条和第二十八条做出了详细的资格和义务上规定，主要包括法人资格、选址规划、技术工艺、专业设备与人员和应急预案等方面的要求。

政府与企业合作的过程不够透明，容易滋生腐败、贿赂和钱权交易。就目前来看，垃圾分类处置行业准入门槛偏低，但实际上大部分的处置业务被少部分大企业垄断，加之我国对专业化的垃圾分类处置目前并没有严格的分类处置法律要求，行业运行要求缺乏实效性。

对垃圾分类处置主体资格进行审查，杭州、银川、广州、北京、上海五地都无一例外的选用公开招投标和发给许可证的方式。但是相对的，我更倾向于上海的行文方式，《上海市城市生活垃圾收运处置管理办法》第十三条规定：“市或者区、县市容环卫部门应当按照职责分工，通过招标方式确定生活垃圾处置作业服务单位。市或者区、县市容环卫部门应当与中标单位签订生活垃圾处置作业服务协议，并由市市容环卫部门向中标单位核发生活垃圾处置作业服务资质证书。生活垃圾处置作业服务协议应当明确处置生活垃圾的来源、处置作业服务期限、处置作业服务标准等内容。”在该条文中，不仅表明了选用公开招投标和发给许可证的方式，而且对招投标的政府方也提出了按照职责分工的要求，并对服务协议的内容有一个更为细致的规定。另外，广州方面也有突出的特色，《广州市城乡生活垃圾分类管理规定(草案征求意见稿)》第三十五条规定：“其中从事餐饮垃圾和废弃食用油脂收运处置的单位，还应当取得环境保护行政管理部门核发的严控废物处理许可证。”此条在许可证上单独列出，特别强调除了获得一般性的经营许可证，还必须取得严控废物处理许可证，这样对于占城市生活垃圾较高比例的餐厨垃圾的处理有更好的约束作用。

二、垃圾分类处置成本负担不尽明确

在生活垃圾处理收费制度的相关规定上，同样是秉承“排放者付费”的原则，相较杭州而言，《广州市城乡生活垃圾分类管理规定(草案征求意见稿)》第十条和《北京市生活垃圾管理条例》第八条体现出了共同的优势，即“多排放多付费、少排放少付费，混合垃圾多付费、分类垃圾少付费的原则，逐步建立价格激励机制，完善按量计费且易于收缴的生活垃圾处理收费制度。”特别的，广州在其规定第十一条明确了收费的目的是“用于补偿生活垃圾实行无害化集中处理所产生的收集、运输和处置费用”，我认为这样能更好的帮助社会公众理解并配合缴纳垃圾处理费。银川市只有2004年颁行的《银川市城市生活垃圾处理费征收管理办法》对生活垃圾处理收费有所规定，总体上相对落后于垃圾分类的实践工作且在管理条例中没有对生活垃圾分类处理收费做提出和明示。《上海市城市生活垃圾收运处置管理办法》第十七条[ 《上海市城市生活垃圾收运处置管理办法》第十七条，产生生活垃圾的单位应当按照市物价管理部门规定的单位生活垃圾收费标准，缴纳生活垃圾处理费。产生生活垃圾的居民应当按照国家规定，缴纳生活垃圾处理费。征收的具体时间和标准，由市物价管理部门会同市市容环卫部门提出方案，报市政府批准后执行。市物价管理部门、市市容环卫部门在起草居民生活垃圾处理费缴费标准方案时，应当举行听证会，听取公众意见。]对垃圾处理费有较大篇幅的陈述，但是细读会发现所有的具体落实行为大多是形如“另有规定从其规定”的行文，一则是不明确，缺乏指导价值，二则是不细致，缺乏可操作性。 

三、部门分工不明与不恰当的行政干预

依据《城市生活垃圾管理办法》，我国城市生活垃圾分类处置的行政管理主体是各级建设主管部门。从整个生活垃圾分类管理流程来看，中国政府依旧摆脱不了“主导者”的形象，相对的压制了多方参与的积极性与可能性。同时2003年撤销国家经济贸易委员会后，《清洁生产促进法》所规定的行政主体已实际不存在，原职能分别整合到新设立的国务院国有资产监督管理委员会、商务部、国家发展和改革委员会等部门，但是现实中地方各级政府部门仍然保有该部门。行政权责划分不当让出现的问题得不到及时解决。中国社科院中国循环经济与环境评估预测研究中心副主任杜欢政曾在接受记者采访时谈到，多部门管理的交叉，往往会形成管理的真空。借用吕忠梅教授的一句话：“《水污染防治法》颁布实施的十年，也是淮河污染最为严重的十年，‘九龙治水’的结果是谁也没有真正治水”。[ 吕忠梅：《环境法新视野》，中国政法大学出版社2000年版，第130页。]

银川和广州在城市生活垃圾分类处置的管理主体的分工上，其规定的详细程度优于杭州、北京、上海三地。不同的是，银川对管理主体的分工分别规定在《银川市城市生活垃圾分类管理条例》第六条、第七条中，从条例整篇来看，有破坏格式之弊，也不利于公众阅读与理解，其中第六条似乎是总的对管理主体做出规定，而第七条却单独将生活垃圾的公益宣传单独列出，也有避重就轻的嫌疑。相比较之下，广州则在《广州市城乡生活垃圾分类管理规定(草案征求意见稿)》第七条一气呵成的对城市生活垃圾分类的各管理主体进行的详尽的分工明示，其内容涵盖发展和改革行政管理部门、环境保护行政管理部门、市商务行政管理部门、市供销总社、住房建设行政管理部门、国土规划行政管理部门、工商行政管理部门、园林绿化行政管理部门、教育行政管理部门、旅游行政管理部门、农业行政管理部门等，可谓极其具有指导价值和作用，只不过若要吹毛求疵，则还应当依据城市生活垃圾分类的四个环节来进行行文上的进一步分阶段阐述。

第二节 城市生活垃圾分类处置主体的法律完善

一、立法严格垃圾处置市场准入和公平竞争

英国古典经济学家穆勒曾在亚当·斯密的基础上概括性总结出“经济人”的理念。从“古典经济人”到“理性经济人”再到“泛经济人”，不论内容怎么变化，都没有否认经济人对利益最大化追求的本性。国内的环保行业“产业体量巨大，企业小而分散”，同时由于垃圾分类处理政府招标中降低成本的主要思想挥之不去，竞标企业无奈通过“低价中标”获得资格，但是往往也受限于本身的成本和技术，为了避免入不敷出，只能在垃圾分类回收处理过程中减少开支，使得回收质量低下。另一方面，回收企业虽可以低价，但低价也要以大量可处理焚烧垃圾为前提才有可能获得利润，但就国内目前垃圾分类现状看来，一般企业仅仅是处理将可燃垃圾和不可燃垃圾分开，就要耗费庞大的人财物力。虽说有“PPP+PE”新模式的导入，也有“十三五”期间预计达17万亿元的国内环保市场空间，但是大部分民间资本和企业由于缺乏市场长期信心而依旧保持着观望态度，只是有少部分资本巨头开始试水环保行业的融资整合。

要使得回收处理企业脱离混烧混埋以维持盈利的窘境而走上垃圾分类处置的道路，必定要有大手笔的财税倾斜和优惠政策投入，还要有严格的市场准入制度和行业规范来保证其纯净度。法律法规的制定应谨慎选择使用法律补贴政策或者市场化许可证。由于补贴的是再生废料的利用成本，那么如果在材料没有变成再生商品之前就补贴，效率不低但是容易变相促成不法企业骗取补贴，即使在后期加上有关行政部门的监督，也是人为可变因素太大，给执法增添了很多负担，且本身行政腐败就需要长期不懈的斗争。市场化许可证虽然给予企业高度自由，但许可的基准大体是企业自身的污染值，且考虑到企业总的环境责任意识和素质的落后，这样的做法无疑是在自我麻痹，同时告诉人们“有钱能使鬼推磨”，有钱就能让环境消化更多污染。当然，可以以适当的补贴促进社会分配公平，以社会垃圾应然总量为基准对许可证进行优选优发，综合税收之利，打造更好的城市生活垃圾分类处置制度。

二、立法应当完善垃圾收费制度

垃圾投放者在垃圾处置环节的强制性成本负担必须落实，结合实情和特色的地方规章制度最能在此刻发挥作用。垃圾收费制度的完善也要和公民监督权相结合，毕竟不当的成本观会映射出不当的权利观，如果说没有显在的成本就没有可获得的权利，这是不对的。权利好比煮熟的鸭子，正因为不会飞所以也不会主动进入人们的胃中，鸭子要人们主动去品尝，权利也需要人们主动去行使。在认识到形式之下的真正成本后，如何获得与付出的成本对等的收益甚至更高的获益有赖于权利的恰当行使。所谓恰当，不滥用，不懈怠。“作为利益支配者的我们对于各种行为所下的判断，使得我们根据这些行为对于公众有利、有害或者无所谓，把它们看成道德的、罪恶的或可以容许的[ 爱尔维修：《论人》，转引自王伟光：《利益论》，人民出版社2001年版，第14页。]。”

三、行政分工与行政干预的合理化

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没有政府和没有市场的经济都是一个巴掌拍不响的经济[ [美]保罗·A·萨缪尔森、威廉·D·诺德豪斯：《经济学》（第12版），高鸿业等译，中国发展出版社1992年版，第87页。]。

破解“九龙治水”的尴尬局面，我认为关键在于党和政府的核心力、凝聚力的提升，除了口号式的大幅宣传标语，更多的应是扎扎实实的法的要求。立法应进一步强化政府部门的内部约束，虽然自律难做，但要律人，必先律己。政府部门不论是玩忽职守还是职权不明，都是不自律的表现，某种程度上，作为社会契约的一方，是不合格的签约者。“九龙治水”的化解不需要后羿射日，折兵损将，只需要“九龙”归位，甚至不妨再添“一龙”，只要能成事，不拘责任主体，明争好过暗夺，能合作再好不过。政府部门内部约束下，“九龙治水”实际表达的并不是许多人抢着去工作，而是许多人或主动或被动的都想尝试却又因林林种种的文件和指导思想而在行动上暧昧不明，各路兵将之间错误信号频传，自然不能办成事。所以内部约束的强硬不但要体现在奖惩和权责之上，更要体现在约束本身的纲领性和规整性。

按照现实来看，中国不会也不可能要求所有企业去各自承担生活垃圾回收责任，责任完全内化的后果国内或者地区经济发展的严重受挫，主流做法是由政府对接专门的回收企业并移交垃圾处理事务。然而个中问题通过一个案例便能明晰，广州市政府曾特许广日集团旗下广州环保投资集团有限公司经营垃圾焚烧发电等业务，市政府承诺企业每焚烧1吨补贴140元，发电一度补贴0.25元，直到广日集团“塌方式腐败”曝光，纪委方面才承认，广日集团系列案件中相关人员借助政府项目招投标搭建不法桥梁，通过政府补贴环节谋取巨额利益，而并没有将资金用于合理筛选垃圾并进行处理，最后是一烧了之，而此时的广州正大张旗鼓的宣传垃圾分类和计重收费。腐败的阴影、不透明的招投标加上财政投入本身的不足，企业不愿意更多涉足垃圾分类回收行业也就不足为其。同样是广州，番禺垃圾焚烧厂选址引起大规模抗议，在此事件中，如果政府所代表的公共利益与私人利益之间能取得一个平衡点，那么番禺事件就能够得到妥善的解决[ 张建伟、段兆昌、王寅清：《由番禺垃圾焚烧场选址事件引发的法学思考》，《公民与法》，2011 年第5期，第9页。]。行政干预放在监管方面是以多为好，但是在垃圾分类处置的市场准入等带有浓厚经济色彩的方面，在严格法律规定的前提下适当的选择市场调节未尝不可。