摘要：20世纪80年代以来，随着我国市场经济体制的不断建立和完善，带有浓厚计划色彩的市管县体制制约了经济社会的快速发展，偏离了其初始的目标，其弊端日益凸显。因此，在国家统筹城乡发展的大背景下，“省直管县”体制改革走入了人们的视野，成为推动县域发展的重要举措。但是，在实践过程中，“省直管县”体制改革在实施过程中存在着诸多问题，如省政府管理幅度过宽、市县矛盾深化、政府职能转变不到位以及法律方面的缺陷。通过进一步分析“省管县”改革过程中的问题，从行政区划的调整、市县关系的转变、政府财权和事权的合理划分以及法律制度的完善几个方面提出了相关的改革思路。

关键词：省直管县；体制改革；问题；对策

引言

新中国成立后，为了解决大中城市的蔬菜、副食品供应等问题，我国开始在部分城市实行市管县体制。1949年，兰州、无锡、北京、天津和杭州等大城市已能自发地领导周边的县，至20世纪50年代末，市管县体制的范围在不断扩大，形成了我国市管县体制的第一次高潮。1982年，党中央、国务院发出了《改革地区体制，实行市领导县体制的通知》，先在江苏省试点，实行市管县体制，从而出现了市管县的新高潮。至1994年年底，除海南省外，大陆各省自治区、直辖市基本上都实行了市管县体制。

市管县体制本身有其一定的合理性，在我国计划经济时期也产生了积极的作用，从一定意义上看，它加快了中国城市化的发展进程。然而，随着我国改革开放的不断深化，传统的计划经济体制已越来越不适应现代社会的发展，市管县体制在这样的制度环境中，越来越显示出其不适应性，从而使得市管县的弊端日益凸显。一方面，它增加了地方行政层级和行政管理成本，使得行政机构和行政人员膨胀，从而降低了行政效率，容易产生机构臃肿、人浮于事的现象；另一方面，地级市对其周边落后的小城镇和农村的辐射能力有限，很难带动城乡经济发展，导致“小马拉大车”的结果，客观上出现了“市卡县”、“市压县”、“市剥削县”的局面，这样不仅严重制约了县域经济的发展，而且使城乡差距进一步扩大。因此，市管县体制已越来越无法适应现代社会的发展，改革当前的行政区划体制已显得尤为重要。

20世纪90年代以来，“强县扩权”改革在我国的许多省份陆续实施，这里的“权”主要是经济管理权或者说财政权。一些重点县得到地级市下放的经济社会管理权，在经济方面有了“省直管县”的趋势。1988年海南脱离了广东省，利用建省之际实行了三级地方行政体制，市负责对自身的管理，县则由省进行管理，这一层级设置无疑体现了地方行政体制改革的未来方向。1992年浙江省的“强县扩权”改革也使得“省直管县”改革初具规模。“受‘海南方向’和‘浙江经验’的启发，全国将近有24个省区要求进行行政体制改革。”[1]而就全球范围来看，世界各国政府都在追求政府层级扁平化，这种扁平化趋势可以精简机构，促进有效沟通，提高行政效率。因此，在种种条件下，越来越多的人期望“省直管县”体制可以代替“市管县”体制，省管县改革迫在眉睫。党中央也一直在有序地推动着“省直管县”改革。纵观近几年的政策文本和领导讲话，我们能够发现我国一直在不断深化和加强行政管理体制的改革，调整和完善省直管县体制。2005年6月党中央、国务院在工作会议上提出，具备条件的地方，可以先推进“省直管县”试点。2007年8月，国务院第一次提出了行政意义上的省管县改革。“2012年11月，党的十八大报告又提出‘优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革，深化乡镇行政体制改革’。”[2]

一、实施“省直管县”体制的价值

近几年来，中国大部分省区结合自身的实际和试点情况，不断地在深度和广度上加快省管县体制改革的探索，省管县体制对中国各方面的发展都有着深层次的意义。

   （一）从经济层面看，省直管县体制是推动县域经济发展、强化县级政权的重要举措

    中国大多数老百姓的生活质量和水平与县域经济社会的发展密切相关。但长久以来，我国县域经济的发展较大中城市来说是相对滞后的。“通过财政省管县改革，县级政府的财政大权由省级政府直接管理，不但减轻了他们的财政负担，也使得其拥有了更为自主的财政权，从而调动了县级政府发展的积极性，浙江省在改革开放之初还是相对落后的小省，如今已发展成为经济总量排名全国第四的富裕强省，这很大程度上要归功于浙江省的三十多个经济强县。”[3]而这些强县之所以经济发展速度如此之快，这无疑又与浙江省的财政省管县政策和扩权改革有着很大的关系。浙江省县域经济的发展不仅给农民带来了富足的生活，而且也为我们的经济社会的整体发展作出了巨大的贡献。长期以来，湖北省县域经济的发展相对缓慢，为了有效促进其县域经济社会发展，WWw.eeeLw.COM湖北省从2004年以来，逐步推行财政省直管并下放多项经济社会管理权限。“2008年，湖北省县域经济逆势上扬，多项指标增速首次超过全省平均水平，对全省GDP的贡献率接近60%，2011年，湖北省县域地区生产总值首次突破万亿元，全省的县域经济呈现高速发展的良好态势。”[4]

   （二）从政治层面上看，省管县体制是减少行政层级，提高行政效能的迫切需要

由于市管县体制行政层级过多，一方面，使得行政编制有所增加，财政支出费用相对较高；另一方面，由于中间环节的增加，使得信息传递过程中失真率增大，导致政府官员们相互扯皮，相互推卸责任，官僚主义之风盛行。省管县改革之后，县级政府可直接联系省级政府，从而减少了政治运行和公共管理的中间环节，优化了行政管理成本，提高了行政效能，避免了信息在传递过程中出现延误、失真等问题。实行省直管县改革后，一些管理事项得到下放，有些事项需要省一级政府来审批的，县级政府可以向省级政府直接汇报，省去了很多不必要的上报程序，既为老百姓节省了时间，也节约了一系列费用。“据初步匡算，浙江省扩权事项下放后，平均每年就可为每个县（市）的老百姓节约费用1000万元。”[5]

另外，省管县体制完善了权力与责任的配置，改进了省市县三者之间的府际关系。省管县改革试图科学划分财权、事权和人权，重新塑造省市县三者之间的府际关系。省、市、县三级政府之间权力关系的调整，能够切实推进政府职能的转变，从而更好地促进经济的发展，实现和谐社会的建设。“1988年，海南省就实现了省管县的行政体制，为了进一步理顺省与市、县之间的关系，海南于2008年7月通过了《关于进一步完善省直管市县管理体制的意见》，决定向市县两级下放177项权力，另有20项待省人大常委会修改相关法规后再下放。”[6]此举措不仅强调了省级政府从宏观上进行管理的重要性，也强调了市县两级政府在推动经济社会发展方面的重要性，从而完善了权力配置，促进了省、市、县的府际关系建设。

   （三）从社会层面上看，省管县体制推动了城乡统筹发展，加快了社会主义新农村建设

省管县改革实现了市管县体制并未达到的目标：城乡统筹发展。 在省管县体制下，省级政府负责协调大中城市与县域经济社会发展，县级政府负责协调中小城镇与乡村经济社会发展，他们相互配合共同推动城乡的统筹发展，从而进一步实现区域公平和社会和谐。同时，在省管县体制改革中，省级政府通过一般性转移支付的措施向地方政府进行财政补助，一方面，这有利于增强县乡经济社会的活力，从而一定程度上缓解县乡的财政困难，推动县乡农村农业的稳定发展。另一方面，这有利于缩小地区之间的经济差距，实现基本公共服务能力的均等化，使公共服务能够惠及农民，从而更好地实现建设社会主义新农村的目标。