1 中国输美轮胎特保案件回顾

2009年4月20日，美国钢铁工人联合会宣布，依据美国1974年贸易法第421条款，向美国国际贸易委员会提出针对中国输美轮胎的特殊保障措施案申请，要求美国政府对从中国进口的用于客车、轻型卡车、迷你面包车及运动型汽车的2100万个轮胎实施进口配额制。而“421条款”是依据《中国加入世界贸易组织议定书》第16条规定的“特殊保障措施”补充写入美国《1974年贸易法》的。

2009年4月29日，美国国际贸易委员会在联邦记事上公布，启动对中国轮胎产品的特保调查。这是2006年后，美国又一次针对中国轮胎产品发起的特保调查，其影响面与金额巨大。对此，我国相关组织以理据争，强烈反对这一举动。

2009年6月18日，美国国际贸易委员会对中国乘用车及轻卡车轮胎特保案做出了肯定性损害裁决，认定从中国轮胎产品进口的大量增加，造成或威胁造成美国国内产业的市场扰乱。对此裁决，中国政府深表遗憾。

2009年6月29日，美国国际贸易委员会以中国轮胎扰乱美国市场为由，建议美国在现行进口关税（3.4%－4.0%）的基础上，针对乘用车与轻型卡车用中国轮胎连续三年分别加征55%、45%和35%的从价特别关税。

2009年8月7日，美国贸易代表办公室在华盛顿举行听证会，就“中国输美轮胎特保案”听取各方意见。根据美国调查程序，在此次听证会后，美国总统将于9月17日前作出是否会采取措施的最终决定。

2009年9月2日，美国贸易代表办公室在咨询财政部、劳工部、商务部等部门的意见后，向美国总统奥巴马提出了相关建议。

2009年9月12日，美国总统奥巴马不顾中国方面和美国业者的强烈反对，根据“421条款”的规定签署决议宣布，对从中国进口的所有小轿车和轻型卡车轮胎实施为期三年的惩罚性关税，对从中国进口轮胎实施的惩罚性关税税率第一年为35%，第二年为30%，第三年为25%。

2 中国输美轮胎特保案件分析

2.1 WTO特别保障措施的产生及内容

WTO框架下的特别保障措施，是一个与保障措施相对的概念，是一般保障措施之外的各类狭义基础上的保障措施的统称。特别保障措施是世界贸易组织成员利用特别过渡性保障机制针对来自特定成员的进口产品所采取的措施，即在WTO体制之下，在特定的过渡期内，进口国政府为了防止来自于特定成员国的进口产品对本国相关产业造成损害所实施的一种限制性保障措施。

针对中国的特别保障措施的实质是“发达国家把中国当作非市场经济国家对待的产物”，是中国在加入世贸组织时，在其他WTO成员方的要求下，以《中国加入工作组报告》和《中国入世议定书》为法律依据而创设的，平行于或者相对独立于WTO保障措施体制的一种独特的保障措施机制，因而也可以称为“中国特保”、“针对中国产品的特保”等。根据《议定书》第16条规定，在中国加入WTO之日起的12年内，如果原产于中国的产品在进口至任何WTO成员领土时，其增长的数量或所依据的条件对生产同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成或威胁造成市场扰乱，该WTO成员可请求与中国进行磋商，包括该成员是否应根据《保障措施协议》采取措施。如果磋商未能使中国与有关WTO成员在收到磋商请求后60天内达成协议，该WTO成员有权在防止或补救此种市场扰乱所必需的限度内，对此类产品撤销减让或限制进口。同时，根据《报告书》第242段规定，在2008年12月31日前，WTO成员可以对来自中国的纺织品采取特别保障措施；第245段到250段中则规定实施特别保障措施的基本程序。此外，附件7还列举了部分WTO成员可以采取特别保障措施的中国产品名称和具体措施。在一定的过渡期内，此“特保”机制专门针对并适用于原产于中国的纺织品或一定条件下的所有产品，是现存有效的WTO保障措施体制下唯一具有“歧视性”或“选择性”的保障措施机制，同时也是一种“过渡性”保障措施机制。针对中国的特别保障措施机制包括两种不同的保障措施机制：第一种是专门针对原产于中国的纺织品和服装产品；第二种是适用于原产于中国的所有产品，即“特定产品过渡性保障措施机制”。据统计，自中国加入世贸组织以来，已有美国、欧盟、秘鲁、印度等国对中国进行了11起特殊保障措施的调查，其中美国和秘鲁等对中国有关产品实施了最终保障措施。

2.2特别保障措施的实施条件

《保障措施协定》下的一般保障措施和《入世议定书》中的特殊保障措施使中国处于双重保障措施的威胁之下。当来自于中国的产品进口份额超过3%或者虽小于3%，但是进口份额不超过3%的发展中成员份额的总计超过有关产品总进口量的9%，并且满足一般保障措施的其他条件时，进口国就可能会对包括中国来源在内的产品实施一般保障措施。此外，当来源于中国的产品是增加进口的主要组成部分时，进口国又可以对原产于中国的产品单独启动歧视性的特殊保障措施。《入世议定书》中的特殊保障措施可以分为市场扰乱保障措施和贸易转移保障措施。

2.2.1市场扰乱

    “市场扰乱”是指一项中国产品的进口快速增长，无论是绝对增长还是相对增长，从而构成对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业造成实质损害或实质损害威胁的一个重要原因，该市场扰乱只要求是造成或威胁造成实质损害，相对于一般保障措施要求的严重损害而言，前者的要求更易满足。

    在认定是否为市场扰乱时，依据《加入议定书》16.4条规定，受影响的WTO成员应考虑客观因素，包括进口产品、进口量对同类产品或直接竞争产品价格的影响以及此类进口产品对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业的影响。这比一般保障措施确定严重损害或严重损害威胁时要审查的“所有有关的客观和可量化的因素”少得多，也便捷得多。

    对于因市场扰乱而采取的特保措施，还应该符合下列程序要件：1.请求与中国磋商；2.如果在双边磋商过程中，双方同意原产于中国的进口产品是造成此种情况的原因并有必要采取行动时，中国则应采取行动以防止或补救此种市场扰乱；3.若在60天内磋商未达成协议，受影响成员可在防止或补救此种市场扰乱所必需的限度内，对此类产品撤销减让或限制进口。该程序中的每一步行动都应立即通知WTO保障措施委员会。

2.2.2重大贸易转移

   “重大贸易转移” 是指由于中国或者其他WTO成员依据《加入议定书》第16条的有关规定采取行动而使来源于中国的产品进入WTO成员的数量增加。判断是否属于“重大贸易转移”应该适用客观标准。需要审查的因素包括进口至WTO进口成员的中国产品市场份额的实际增长或迫近增长，中国或其他WTO成员拟采取行动的性质或程度，由于采取或拟议中的行动造成的来自中国进口产品的实际增长或迫近增长，有关产品在该WTO进口成员市场中的供求关系等。

    对于因重大贸易转移而采取的特保措施，还需符合下列程序要件：1.请求与中国和／或有关WTO成员进行磋商；2.如此类磋商未能在作出通知后60日内使中国与一个或多个有关WTO成员达成协议，则请求进行磋商的WTO成员在防止或补救此类贸易转移所必需的限度内，有权针对该产品撤销减让或限制进口。此种行动应立即通知世贸组织保障措施委员会。通过以上分析可以看出，WTO其他成员援用特保条款的条件相对较少、较低，更为重要的是，无论是对市场扰乱的认定还是对重大贸易转移标准的判断，都缺乏一定的可操作性和透明度，这便使得其他成员更容易满足采取特保措施的条件，从而对我国特定产品的出口更为不利。但无论如何，上述条件是我国应对此类争端时应予以重点关注的。

2.3中美轮胎特保案的法律依据

美国实施保障措施的法律依据是美国《1974年贸易法》第421条(以下简称“421条款”)，中国“入世”议定书第16条(以下简称“第16条”)和工作组报告第242段(以下简称“第242段”)。“421条款”是依据《中国加入世界贸易组织议定书》第16条规定的“特殊保障措施”补充而写入美国《1974年贸易法》的，也就是“第16条”在美国国内法体系下的体现，在内容上与“第16条”是一致的。“421条款”是专门针对中国的，其产生的背景可追溯至2000年美国国会通过的“美中关系法”，此法案给予了中国正常的贸易地位。但这个法案同时确定，在美国1974年的贸易法后面补加一个“421条款”，而美国贸易法原先对实施保障措施的依据是美国贸易法“201条款”。所谓“201条款”，是指美国《1974年贸易法》第201—204节的有关规定，该法经过多次修改，目前主要体现在《乌拉圭回合协定执行法》中。依据该法，如经调查证实美国国内一产业因进口激增而受到严重损害或严重损害威胁，总统有权采取进口限制措施(包括提高关税、实施关税配额或配额等)，总统还可以对国内受损产业实施补贴，以减轻产业面临的外来竞争压力，帮助其作出调整，适应竞争环境。

由于中国在加入世贸组织谈判时，WTO的成员普遍将中国视为经济转型期国家，要求中国在没有完成市场经济建设的这段时间设定“过渡期”，并适用特殊规则。“第16条”是“特定产品的过渡期保障机制”，该条规定，自中国“入世”起的12年内，如果中国产品对某个国家的出口大幅度增加，并且导致该国的国内市场扰乱或市场扰乱威胁，该国可以对中国产品实施进口限制措施。