2002年，广州市结合实际，提出了“以地缘为主，户数服从地缘”的社区划分原则，制定了每个社区规模按2000户左右的指导性划分标准，根据地缘型、单元型、单位型和综合型等四种不同类型，有序推进社区调整工作。目前，全市共调整划分1421个社区，每个社区平均管辖人口为1800户左右，调整后的社区边界清晰，规模适度，资源配置合理，更加符合“便于管理，便于服务，便于自治，便于资源开发”的要求。[1] 经过几年努力，广州市现在已经基本形成具有广州特色的以街道党工委为核心、社区党组织为基础、社区党员队伍为主体、驻区单位党组织共同参与的社区党建新格局，强化了基层党组织在社区建设中的领导核心作用，还开辟了市场经济条件下基层党建工作的新路子，巩固了党在城市基层的执政基础。近些年来，随着打造“和谐社区”“平安社区”理念的深入推进，广州城市社区管理得到了较大的提高，社区管理逐步完善，但仍然存在着不少问题亟待解决。

㈠ 社区管理体制不顺 

1、原有的社区管理体制不适应社区的发展要求

随着我国经济的转轨和社会的全面转型，城市的社会经济生活发生了巨大的变化，原有的城市基层社区管理体制——街居制——已不能适应城市和社区的发展，甚至阻碍了城市和社区的发展。目前，就广州而言，城市社区大都采取政府主导的社区治理模式，虽然社区有专门的自治组织，但在实际的执行过程中，由于在“两级政府，三级管理”的模式下，这些组织或单位都按照行政区划或行政系统被划入不同层次的政府主管部门的管辖范围之内。“条条块块”的行政关系弱化了社区的自治能力，工作的开展处于被动地位。政府的管理中心下移，但是权利却没有下放，常常使得居委会忙于各类行政性事务工作而忽略其自身的职责。

2、社区组织存在较浓的行政化色彩

     按照居委会组织法规定,居委会(社委会)是基层群众实施自我教育、自我管理、自我服务的群众性自治组织。在现行的社区管理体制下，居民委员会承担着多种管理职能，但职权却有限，这样使得居委会的角色处于尴尬之中。居民委员会受街道办事处管辖，处于政府和居民之间。而从目前的情况来看，街居倾向于政府一边，直接或间接为政府服务，居委会群众性自治组织的地位实际上被虚化。[2]在实际的操作过程中存在着较浓的行政化色彩，居委会除了按照居民委员会组织法规定的日常工作外，还要完成政府下派的任务，协助政府完成工作，工作不堪重负。这样一来，居委会的自治功能得不到实现，导致居委会法律地位的悬空，不能体现居民的主体意识和参与意识，因而也就很难赢得居民的认同。

3、社区条块分割,职责不清

这里的“条”是指行政权力的纵向体系，“块”是指行政权力的横向体系。在传统的计划经济体制下，政府的社区管理实行以条为主、以块为辅。然而随着社区的发展,政府职能部门的延伸机构不断进驻社区,但又缺乏一个权威性的社区事务管理机构,对社区事务实施全面的监督、指导。由于街道法定管理职能和权力的有限性，往往很难发挥综合协调的作用，导致街道、居委会“看得见的管不着，管得着的看不见”， 条块分割、各自为政、互相推委的现象十分普遍。② 

㈡ 社区工作建设队伍建设水平不高

1、社区工作队伍整体素质偏低

社区建设靠人去做，在一个社区，社区工作人员的数量、素质、能力直接影响着社区建设工作的开展。目前在街道社区第一线工作的干部职工,多数未经过社区工作的专门培训,缺乏系统专业的社区管理知识，难以胜任社区建设和发展的需要。尤其是社区居委会的工作人员，他们大多数都缺乏专业知识，存在年龄偏大、学历低、效率低的问题。③虽然广州市在过去的改革中,采取了公开招聘居委会专职干部的办法,来加强社区工作者队伍的建设,取得了一定的成绩。但目前来讲,整个广州市社区工作者队伍的素质还是偏低。社区工作者是社区工作的主体，他们是社区工作的主要承担者和主要组织者，社区建设的好坏，居民对社区是否满意很大程度取决于社区工作者素质的高低。

2、社区工作队伍缺乏人员

依照法律规定，社区居委会成员应是5至9人，但部分地区为了减少政府开支，没有依法确定社区居委会职数，或者任意扩大社区规模，一个社区上万人，甚至几万人，而社区居委会成员才几个人，工作对象和工作人员比例严重失调。每个社区居委会平均不到4人。人员缺少容易造成分工不清、责任不明，出现责任相互推诿的情况。

3、社区工作队伍不够稳定

“稳定压倒一切”，保持社区工作队伍的稳定是正常开展社区工作的重要条件。目前造成社区工作队伍不稳定的因素有：第一，生活待遇仍然偏低。虽然广州社区工作者的工资较过去有所提高，但仍然较低。而且社区工作者中相当部分是下岗、失业人员，家庭收入拮据，且正处中年，家庭经济负担较重，因此，对工资待遇看得较重。加上广州物价上涨使得人们的生活更加困难。第二，工作负担过重。由于政府职能部门的管理重心下移，许多具体事务都下放到社区，使得社区工作人员除履行自身职责外还要协助政府完成下派的任务。第三，社区工作者体制、身份不明。社区工作者虽然定位为社会工作者职业，但到目前为止，人员编制到底是临时工、合同工，还是事业编制、公务员，没有一个明确的定论。身份的不确定使得他们缺乏安全感。

㈢ 社区意识淡薄，社区参与不足

1、社区居民对社区的归属感、认同感普遍偏低

    社区是居民生活的共同场所，是居民的“家”，社区居民应当关心热爱这个大家庭。但是现实却并非想象中那样，社区居民越发对社区淡漠。事实上，社区成员异质化程度在逐渐加深。广州市的外来人口众多，人口流动快，对他们来说社区只是一个单纯的居住场所，他们并不关心社区的发展也无暇去关注这些。对一部分人来说，他们不是不愿意去关心自己所生活的社区，只是没有找到适合的机会。居委会的人每天都很忙，但是社区的很多人却不知道他们到底在忙什么，而且居委会也没有提供机会让居民参与其中，不免让人产生距离感。时间久了，大家对社区就会缺乏应有的归属感和认同感。[3]城市市民的“社区归属感”淡薄，对社区管理、社区建设缺乏认同。主要原因是社区责任的无边际扩大，造成了社区职能的难以发挥，职能的淡化很难使人对其产生归属感。

2、社区居民参与不足

社区的发展与居民息息相关，可以说社区是所有居民的家。社区居民具有参与社区管理的权利。居民参与是社区建设的内在动力，其参与的规模、程序和制度化水平将直接关系到社区发展的整体变迁和目标管理。在西方发达国家，居民参与公共管理已经成为一种传统，特别是在改善和治理环境等方面，居民参与是一支重要力量。因此，真正的民主和有效地治理不能单靠数年一度的选举，而需要通过公民不断地参与。回顾广州，居民参与社区建设的情况不容乐观。社区目前主要是依靠居委会组织居民参与活动，居民参与处于被动的地位。而限于自身条件和能力，居委会组织的活动往往是临时和少的，无法满足居民参与的需要, 对居民的活动缺乏有效的组织和动员,使居民缺乏广泛参与社区活动的机会。同时，社区活动多是为应付检查,走走过场,没有考虑居民个性化、多元化的需求, 每年的内容、形式都大同小异, 不能满足居民不断变化的需求从而导致居民的参与热情普遍不高。社区是居民共同生活的地方，社区建设的好坏关乎社区居民的生活质量的提高。管理社区不仅是居民委员会的事，社区居民有权利并有义务参与到社区的管理之中。

㈣ 社区服务滞后，缺乏关注群众需要

作为社区的管理者——居民委员会和物业公司，不仅要具有一定的管理能力，还要具备良好的服务意识。可是我们经常在电视上看到物业公司管理人员和业主发生争执，并且物业管理人员态度恶劣，这种现象在社区里普遍存在。社区引进物业管理本来是社区发展的一大进步，可是物业公司却为了谋求自身利益而不惜忽视群众需要，甚至损害群众的利益。服务是社区建设的主题,是社区的生命力所在。社区服务是社区建设的一个重要环节，但许多社区开展服务仍然仅仅停留在一些比较粗浅的、低层次的服务项目上，停留在对弱势群体等少数服务对象上，而面向全体居民各种需求的服务办法，服务项目不多，社区服务的新品牌没有树立起来。如今在广州，社区出现老龄化现象，社区居民生活压力大，精神状态不佳，许多人的健康都处于亚健康状态，而社区服务活动的开展，应该更多地去关心群众的真正需要，向更高的层次发展。滞后的社区服务,不能满足人们生活质量日益提高的需求。

㈤  社区资金投入有限，资金紧张

广州社区居委会的资金来源目前主要依靠市、区财政和街道拨付，未纳入财政预算。由于上级对社区不够充分重视，因此拨付给居委会的资金十分有限，大部分居委只能勉强维持正常的日常工作，而不能保证社区工作者的福利待遇，更别说要开展活动。由于城市化综合功能的需要，无论在“硬件”上,还是在“软件”上,社区建设都需要大量的资金。但目前很多社区建设的资金主要靠“上面争一点、财政拨一点、单位赞助一点、社会捐助一点、自己筹集一点”等多方投入的方法来进行社区基础设施建设。[4]资金的严重不足在一定程度上不仅影响了社区工作者的工作积极性、主动性和创造性，而且制约着社区的发展和服务功能的正常发挥。社区资金的短缺成为限制社区发展的瓶颈，目前广州市的民政、劳动、财政等多个部门也在研究讨论社区居委会经费来源的新方向。

㈥ 社区管理的相关法规制度不健全

良好的社区要发挥综合合力功能，必须有一系列的规范、制度、秩序和管理。既要确定组织及其成员相互交往和解决问题的正确方式，又要规范对越轨者宽容的限度。正所谓“无规矩不能成方圆”，国家讲究依法治国，社区管理也要建立完善的法规制度，使社区管理有法可依。可见法制建设在社区建设中具有十分重要的地位，法制建设是实施社会化社区管理的前提。“但目前我国城市社区管理法制很不健全，特别是操作急需的法规和地方性规定不配套，使相应的执法及执法体系建设和管理存在死角和盲点。”④由于在执行过程中缺乏必要的配套措施和监督约束机制，使社区很难依法开展工作。很多地方创新的社区管理体制改革措施，因为缺乏必要的政策法规支持，难以向深层次发展。

上述问题，在很大程度上影响和制约了城市社区工作顺利开展及城市化建设步伐的进一步加快，因而需要我们认真研究并采取相应的对策措施加以妥善解决。