作为行政审批改革中的一项重要制度措施，行政审批权力清单制度的推出颇受关注。但是到目前为止，由于改革进程缓慢，权力清单制度的建构还处在初级阶段，存在众多问题，例如清单的制定缺乏明确的法律依据，缺少明确统一的法律标准和有效的配套措施。如何将权力清单中缺乏合法性依据的审批事项进行去除，如何完善权力清单制度的相关配套和评价措施，以及如何设限禁止不符合法律规定的审批事项进入权力清单，都是在行政审批权力清单制度中需要考虑的问题。

引言

随着中国成为WTO成员、经济体制由原先的计划经济向市场经济转型，原先的政府管理机制已经无法适应现在高速发展的社会，而行政审批制度的相关有效的法律规范又处于缺乏状态，因此，行政审批制度中一些问题越来越醒目，有些甚至已经成为生产力发展的障碍。在这样的趋势下，政府需要调整自身权力大小和范围，以适应经济发展的需求。

为了解决这一迫切的需求，2001年9月24日，国务院办公厅发布了《关于成立国务院行政审批制度改革工作领导小组的通知》（国办发〔2001〕71号），并且成立了国务院行政审批制度改革工作领导小组，并开始全面推行行政审批制度的改革。而为了加强权力运行制约和监督体系建设，深化行政审批制度改革，加快政府职能转变，促进政府治理体系现代化，把政府权力关进制度的笼子里，打造有限、有为、有效的法治政府和服务型政府，实现“干部清正、政府清廉、政治清明”的政治建设新目标，2013年，十八届三中全会中审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”由此权力清单制度开始实行。而为了落实权力清单制度，国务院在几年间相继发出通知，在国务院各部门和地方各级政府之间推行权力清单。

截止2017年2月9日，国务院分9批审议通过取消和下放的国务院部门行政审批事项共618项，其中取消491项、下放127项。全国31个省份已全部公布省级政府部门权力清单，其中17个省份公布了市县两级政府部门的权力清单和责任清单。[ 参见中国机构编制网。截止日期：2017年2月9日。]

一、审批权力清单制度的概念、成因与意义

（一）审批权力清单制度的概念

审批权力清单制度是指政府及其工作部门或者其他法律、法规授权主体在对其所行使的公共权力进行了全面梳理的基础上，将职权目标实施主体、相关法律依据、具体办理流程等以清单形式进行列举和图解，并公之于众；行政机关行使职权，依法律、法规、规章及其清单进行，清单之外的事项一律不得行使权力。[ 任进：《推行政府及部门权力清单制度》，载《行政管理改革》2014年第12期。]设立行政审批权力清单制度的基本程序，首先是将行政机关的行政审批权能进行全面的梳理和整合，然后在此基础上将权力入单，制定权力清单的目录，梳理权力行使的流程，确保“法无授权不可为”，权力被关在制度的笼子里，只能按照法律规定来行使，由此最大限度地限制行政机关及其工作人员的自由裁量权，使得他们不能在权力清单之外行使权力。最后，通过列明的权力清单，政府内部机构之间相互协调，相互优化和整合，以加速政府职能的转变。

（二）审批权力清单制度的成因

1.根本原因

自从社会主义市场经济开始建立，经济体制由原来的计划经济向市场经济转型，自由市场不再像过去的计划经济体制一样需要过多的国家管理和调控，从而，过去大量存在的政府管理和行政审批机制无法适应现在自由市场中企业对降低进入市场的门槛的需要，由此，政府需要对管理机制进行改革和调整，需要调整自身权力大小和范围，以适应经济发展的需求。而为了处理好政府与市场之间的关系，全面履行政府职能，需要完成两个方面的任务：一是政府把该放的权力放开、放彻底；二是政府把该管的事情管好、管到位。[ 程文浩：《国家治理过程的“可视化”如何实现——权力清单制度的内涵、意义和推进策略》，载《政治评论》2014年第9期。]而为了约束政府的权力，权力清单制度应运而生。

2． 直接原因

权力清单是顺应行政审批体制改革的一项重要制度。《行政许可法》颁布后，认定行政审批即是行政许可，两者定义相同，由此对于行政审批和行政许可这两者的定义长期存在的分歧得到了统一。而即便《行政许可法》对行政许可事项范围和设立标准进行了规定，却没有引起国务院部门和地方各省政府足够的重视，有关部门对这之前已经设定的行政许可事项并没有进行定时定期的评估、进行合法性审查；同时，由于立法上对行政许可行为的概念的有关规定的内涵和外延规范不够严谨，在《行政许可法》的实施和执行过程中，行政审批和行政许可的概念逐渐相背离，因此目前仍然有大量的“非许可类行政审批”、“不属于行政许可的行政审批”事项存在。

所以，行政审批制度改革的一个重点，即是“将行政审批合并（即将两个或两个以上的审批项目合并为一个审批项目）、下放（即将原由上级或上一级行政机关审批的项目下放给下级或下一级的行政机关进行审批）、取消和改变管理方式。”[ 王克稳：《我国行政审批与行政许可关系的重新梳理与规范》，载《中国法学》2007年第4期。] 而在这一过程中，为做到“法无授权不可为”，大力限制政府行政职权，审批权力清单制度由此产生。

（三）审批权力清单制度的意义

1.有利于推动简政放权进程、深化行政审批体制改革

历史上，国家从延安时期到改革开放再到如今深化改革进程中，屡次提出“精兵简政”，强调推动简政放权。然而结果总是与目标相违背，简政放权的工作实施之后，“政”和“权”又不断被收回，经过精简的政府工作机构和政府编制不仅膨胀起来还迅速反弹。这些曾经的尝试表明政府的简政放权和政府体制改革工作一直处于“一放就乱，一乱就收；一管就死，一死再放” [ 陈坤、仲帅：《权力清单制度对简政放权的价值》，载《行政论坛》2014年第6期。]的死循环之中。

为了跳出这个怪圈，需要将行政机关的权力曝光于公众的眼皮底下，让权力阳光运作，确保行政机关在简政放权的工作中把该放的权力放掉，该管的事管住，实现改革的最终目的。而权力清单制度将政府部门的行政职权以清单的形式列举出来，这一制度的建立将打破过去行政公开不全面、不透明的局面，能够揭开人民群众心目中行政机关的权力的神秘的面纱，将行政职权特别是行政审批职权呈现在公众的视野之中，主动接受广大人民的监督。这使得简政放权的改革工作运作透明，能够有效避免行政权力的膨胀和反弹。

2.有利于梳理与解决政府与市场之间的复杂关系

2014年2月11日，李克强总理在国务院第二次廉政工作会议上的讲话中提出，“政府管得过多，直接干预微观经济活动，不仅影响市场在资源配置中发挥决定性作用，增加交易成本，还容易滋生腐败。”[ 李克强：《在国务院第二次廉政工作会议上的讲话》，发表时间：2014年2月11日。]市场在资源配置中应当起决定性作用，这是自由市场的最重要的特点。而在过去的经济活动中，由于行政机关权力过大，导致大量行政审批存在，从而经营一项业务通常需要经过多重行政审批，这一过程不仅浪费交易成本、浪费时间，而且阻碍了经济活动的开展，在长远的角度上还会影响经济的发展。

因此，建立权力清单制度，是从根本上解决这一难题的有效途径。通过权力清单对行政权力进行界定与限制，明确清单以外的事项不得进行行政审批，从而厘清市场与政府权力之间的界限，该由市场自我调节和管理的经济活动，政府绝不得进行干预，以保证市场在资源配置过程中发挥决定性作用，由此促进经济发展，为经济发展提供制度保障。wWw.EEElw.com

3.有利于防止滋生腐败，督促反腐倡廉工作的进行

正如李克强总理在国务院第二次廉政工作会议上的讲话中所说，反腐倡廉，需要通过简政放权加强源头治理。[ 同前引6。]由于过去行政审批权力没有进行公开、权力行使过程不透明，大量行政审批权力存在暗箱操作的空间，许多行使权力者为一己之私，在黑暗中谋取利益，贪污腐败的现象十分盛行，党的十八大之后，中央就已经查处了数十位贪污腐败的高官。

权力清单制度的建立，使得行政权力产生界限，以列举的方法列明行政权力，能够有效约束审批权力，降低了行政机关及其工作人员为谋取私利而在权力清单之外滥用权力的可能性；同时，将行政权力透明、公开化，能够防止权力异化，在行使过程中与原先的规定相背离，也能够使得公众大力督促反腐倡廉工作的进行。