当前，学者们对于行政备案的法律概念仍存在争议，主要是因为在行政备案性质定位上存在分歧，行政备案是属于法律行为还是事实行为？我们可以从两种行为之间的主要区别来判断行政备案的法律性质。

行政法律行为和行政事实行为主要区别在于以下三点：1.法律调整的重点不同。行政法律行为中，意思表示是其基本构成要素，行政事实行为则主要关注行为自身及其结果。2.产生的法律效果不同。行政法律行为直接产生特定的法律效果，行政事实行为则不直接产生影响相对人权利义务的法律效果。3.审查性质不同。对行政法律行为而言，主要在于对其合法有效性的审查；行政事实行为则只是对其合法性的认识，无关乎有效性的判断。

上述三点中，产生的法律效果不同是影响备案法律性质的主要因素。无论是我国的法律规定或是实践，行政主体在行政备案中仅是收集整理、存档备查的行政行为，行政备案的目的都不是为了产生特定的法律效果，而仅仅是作为行政决策和行政执法的程序性前置性行为，为其后续行为提供依据。不同于审批，行政备案中的行政主体没有创设权利的权力，不会影响相对人的实体性权利义务，也就不会产生约束相对人的特定法律效果。[贺伟：《浅析行政事实行为》，载《内蒙古师范大学学报：哲学社会科学版》2006年第S1期。]因此，行政备案本身不会对相对人权利义务产生直接影响，应当属于行政事实行为。

三、行政备案制度的基本功能

行政备案制度的运行对当今政府转型、法治社会的建设有着重大意义。转变政府管理方式，节约政府管理成本，提高行政事务办理能力，从而形成行政主体以及行政相对人双赢的局面。行政备案作为一种新型政府职能方式，不仅是行政审批的替代物，更有其自身独立的价值。备案制度对行政主体，相对人，甚至于对整个社会、市场、贸易环境，都起着至关重要的作用。

（一）行政主体角度

对行政主体而言，行政备案是行政主体决策和决定的信息基础，规范行政主体的行为。其一，任何行政行为的做出都必须具备确实有力的事实依据，因此行政主体在决策时，信息的重要性不言而喻。只有掌握了完整、准确、及时的信息，行政主体才能科学决策，例如环境评价政策的作出必须以相对人报送的材料为参考。然而，由于信息收集具有一定的时间性，不可能临到要决策之时再告知当事人要求其报送材料，这样不仅浪费行政资源，更是降低了行政效率。行政备案作为收集、整理信息的过程，属于决策的前置性程序，是行政主体获得信息最为有效、便捷的方式，为行政主体准确、及时、科学做出决策奠定了基础；其二，对相对人的活动实行事后监管，为行政执法奠定基础。为了提高行政效率、方便相对人，我国行政审批制度改革深入推进、下放行政权。不同于行政审批的事前监督制度，行政备案通过对相对人从事的活动实行备案监督，尽可能减小危险发生的可能性或是及时对发生的不利后果进行补救。一旦相对人在运行特定事项之时出现违法行为，行政主体可以责令改正或对其进行行政处罚。此时，存档备查的材料便可以成为行政主体执法的依据。其三，备案制度可以规范行政主体的行为，限制行政主体的权力。行政主体必须依照法律法规履行职责，对相对人报送的材料要进行及时地收集、整理及存档备查。没有正当理由，拒绝、拖延办理或有其他违反程序性规定行为的行政主体应当依法承担相应的责任。

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（二）相对人角度

对相对人而言，行政备案制度既是一种便利，也是一种限制。其一，备案制度便捷相对人，实现了信息公开。行政备案之下，相对人进行备案所需特定的事项不再需要经行政主体的批准，经备案后即可进行。减轻了相对人的负担，给予了他们相当程度的自由度。行政主体决定存档备查后，应当在法定期限内将信息向公众公开，接受社会的监督，以此限制行政权力的滥用，保证相对人的合法权益。[ 譬如《建设项目环境影响登记表备案办法》第7条规定，建设项目环境影响登记表备案完成后，在三个工作日内通过市级环境保护主管部门网站向社会公开，接受公众监督。]其二，备案能够约束相对人的行为。相对人必须依法报送从事特定事项的材料，并且对材料的真实性、合法性、有效性负责。例如， 2017年1月1日试行的《建设项目环境影响登记表备案办法》中第三条规定，“备案的建设项目应当符合法律法规、政策、标准等要求，建设单位对建设项目及其环境影响登记表内容的合法性、真实性和准确性负责。”这里明确了相对人的义务，为相对人的行为提供的法律依据，使其有法可依。

（三）社会、市场主体角度

对整个社会、市场主体而言，行政备案制度为其提供了一种新型规范。其一，备案制度为社会和市场秩序提供了一种新的运行模式，给予以企业为主要构成部分的相对人高自由度，增强了市场活力。例如，上海自贸区试行改革审批制为备案制，由于自贸区本身的信息化、创新性，政府不再需要像以前一样“批项目”，而是由市场发挥作用，依靠服务的开放来进行优质的资源配置。其二，行政备案制度规范了市场秩序，凡事都依靠行政审批已经无法满足当今社会个人、组织的需求，审批的耗时性导致效率的低下，社会、市场滞后，严重甚至引起秩序混乱。备案制度的出现弥补了这一不足，实现了对行政事项的分流，社会和市场秩序得到很大的改善。