第一节 城市生活垃圾分类监管责任的落实

一、公民监督权的阻碍

市民遇到生活类污染纠纷习惯且十分倾向于走信访程序，信“权”不信“法”虽然有司法成本的考虑，但阻碍公民监督权实现的因素，从立法的角度看，主要是法律援助制度的缺失。[ 谭柏平：《城镇化进程中社会生活类环境污染防治的法律思考》，《社会科学研究》，2015年第3期，第95页。]虽不缺乏权利的宣告，但由于法律保护合法的商业秘密，同时公民的调查取证途径没有明确的法律规定，更没有对调查取证的保护条款，在实际践行公民监督权的过程中，就会使得公民陷入各种“不合法”或危险的境地。仅就权利宣告来看，依据《城市生活垃圾管理办法》第六条[ 《城市生活垃圾管理办法》第六条，任何单位和个人都应当遵守城市生活垃圾管理的有关规定，并有权对违反本办法的单位和个人进行检举和控告。]，在城市生活垃圾分类管理中，任何个人和单位都有权对违法违规的行为进行检举和控告。对于社会举报和投诉，杭州的规定是以社会单位和个人为主体进行陈述，广州和北京的规定则都是以城市管理行政部门为主体进行陈述，两种陈述方式依据其主体不同而各有侧重，但总体上都有所欠缺。上海的规定就相对全面，《上海市城市生活垃圾收运处置管理办法》第十五条规定:“任何单位和个人发现有违反本办法的行为，都有权向相关行政管理部门举报、投诉。相关行政管理部门接到举报、投诉后，应当及时处理，并将处理结果予以反馈；对不属于本部门职责的，应当及时移交有权行政管理部门进行处理。”此外值得一提的是，广州和北京都在条文中单列出社会监督员制度，用以更好的推进垃圾分类工作。

二、政府监督的执行困境

目前我国省域城市管理执法所依据的最高规范性文件多为行政规章，这些规范的层级仅属于省级政府地方性规章，因法制层级不够，难以对省域外的地区进行干涉或约束，[ 翟峰：《省域城市管理地方性法规职责探究》，《城乡建设》，2016年第11期，第33页。]所以对于垃圾处置中的邻避问题是杯水车薪，在行政监管的效力、速度和积极性上都相对落后于垃圾处置实践的需要。执行困境某种程度上反映出的是立法的不够完善，不够周全，除去违法责任方面的问题，在行为引导与规范上是有所不足的。《城市生活垃圾管理办法》第二十九条有指出，各级建设主管部门有责任建立健全监督管理制度，同时对清扫、收集、运输、处置这个四个环节进行专项监督，并在有必要的情况下向相关的经营性处置企业派驻监督员，以期更好的实施城市生活垃圾分类的管理工作。在城市生活垃圾分类处置方面，该办法强调了两点，一个是应当在处置环节备好应急预案以做到处置工作有序且交接无缝；一个是协议和手续一定要合法合规，为此，该办法详细的列举出四种可以依法撤销许可证书的情形和一项兜底规则并突出强调若取得许可的申请人是使用了欺骗、贿赂等不正当手段的应当予以撤销[ 第三十三条，有下列情形之一的，可以依法撤销许可证书：

（一）建设（环境卫生）主管部门工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予城市生活垃圾清扫、收集、运输或者处置许可决定的；

（二）超越法定职权作出准予城市生活垃圾清扫、收集、运输或者处置许可决定的；

（三）违反法定程序作出准予城市生活垃圾清扫、收集、运输或者处置许可决定的；

（四）对不符合许可条件的申请人作出准予许可的；

（五）依法可以撤销许可的其他情形。]。在监管权力的行使上，该办法第三十条、第三十一条也做了相关规定，主要包括查阅资料、要求说明、现场检查、责令整改、定期监测几个方面。特别的，该办法在第二十九条提出要逐步建立社会化的环境卫生管理服务，逐渐由政府包干到位走向第三方积极参与。以上种种可以看出在城市生活垃圾分类处置监管方面，中央的相关法律规定是总体较为细致的，但是我认为，在监管主体与监管范围的法律明确上还有待改善，特别是当管理主体由政府过度到环境卫生公司时，相应的职责转交中政府管理与社会化管理之间的区别必须明示，不能使社会化管理披上过多的行政色彩而使社会基础缺失，另外政府监督与相关检测机构的合作是如何达成而又是否应当向社会公开也没有在该办法中加以明示或作出基本的强调要求。

政府监管中，杭州、广州、北京三地都强调对生活垃圾分类工作的全流程监管，要求各部门要在信息上互通有无，在工作上联合整治，并都鼓励和支持第三方资本和技术的引入。银川则局限于生活垃圾处置单位的行为规范，例如台账报送、年度检修计划等，在垃圾分类处置的管理上缺乏足够有针对性的条款。内容与行文上，广州的《广州市城乡生活垃圾分类管理规定(草案征求意见稿)》　更胜一筹，在第四十三条、第四十五条、第五十五条、第五十六条、第五十九条分别就处置单位日常监管、处置服务单位污染物排放监测、处置设施运营活动的监管、分类全流程监管信息系统和引入社会资本五个方面逐条进行规定，兼顾了行文流畅有序与内容详实。

第二节 城市生活垃圾分类处置监管的法律完善

一、立法应当多途径推动政府部门的监管行为

“对政府来说，首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序。很显然，人类可以无自由而有秩序，但不能无秩序而有自由，必须先有权威，然后才能对它加以限制[ [美]塞缪尔·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，李盛平、杨玉生译，华夏出版社1988年版，第8页。]。”这里不是贬低自由，而是要表明过度的无拘束的放纵便是对自由最大的不公和限制，因此有效的监管手段是必要的。中国幅员辽阔，人口众多，于中央政府而言，在信息采集上难度颇高，所以与其采信错误的信息而做出错误的决断，不如让钱开口说话，用经济杠杆去撬一撬，重点对结果进行管控。在这之中有两点就需要特别注意，一个是税收的用处，一个是利益方的控制。因为经济手段下，钱如何运用决定了手段能否得人心，这是一个有关财富转移的问题。传统的税收对企业的投入必定是偏向国有企业的，但一定要把握住倾斜的力度，不能过分宠溺而冷落其他。同时由于时代的变迁，经济手段一定会做出相应的调整，但是调整的过程如果牵涉到太多的利益方，那么调整的结果对社会的益处可能会大打折扣，所以一定要公私分明，廉政而恶私利。对于地方治理，命令和控制就比经济杠杆更有效率和实效。地区内的信息采集相对容易，因为地域限制，惩罚的落实更容易到位，责任主体更明确。

但仅限于制裁“反社会性”的个体行为已不能满足环境法律责任机制的“填补损害、分散损失”功能的需求[ 钭晓东：《论环境法功能之进化》，科学出版社2000年版，第63页。]，势必也更不能满足资源回收和循环利用的更高环境目标。而且因为管理的职能更加突出，除了防止不利行为，保障有利行为对于地区发展更显重要[ 参见[英]约瑟夫·拉兹：《法律的权威》，朱峰译，法律出版社2005年版，第148页。]。2016年9月22日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》。根据环保“垂直”改革，省级环保部门对全省环境保护工作实施统一监督管理，在全省范围内统一规划建设环境检测网络。试点省份将市县两级环保部门的环境监察职能上收，由省级环保部门统一行使，通过向市或跨市县区域派驻等形式实施环境监察。这项改革如能贯彻执行，将大大有利于推进城市生活垃圾分类处置的监督工作，在不能完全的信任各层级人员的执行力之前，权力收归是不错的选择，对地区的可控程度会大大提升。

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二、公民监督权力应有配套法规保障落实

正如上述有提到部分城市推出了社会监督员制度，公民监督权力应有配套法规保障落实。法律作为当仁不让的保护伞，不仅仅是告诉人们权利的名字和在事后去弥补，而是应该重点突出如何去行使权利，而落实权利这一重担必须由政府一肩挑起。譬如，政府有关部门应当定期的全部公开环境监测数据，并组织公民参观垃圾处置设施，[ 张嫄：《日本垃圾分类和焚烧发电对我国的启示》，《现代城市研究》，2013年第4期，第81页。]在政府监管中融入社会的因素，一方面满足了公民的监督权，另一方面也有利于促进政府监管水平的提升。

公民的知情权和监督权一直是不容忽视的权利重点，但却也是一直得不到很好开展的弱势权利，究其原因种种，最终还是回归到政府的复杂利益权衡、政府工作人员私利私心和普通民众在日常生活中因政策受阻而维权无力的矛盾之上。长久的矛盾造成了三种主流的群众心理，一种是怨愤社会投诉无门且监督无路的心痛与无奈，一种是只要自己无病无灾就与社会无关的看客心理，一种是因实现权利困难重重而失去对所处社会管理制度的信任的排斥心理。所以，我认为要想重建公民对知情权和监督权的信心和热情，当让公民明白权利不是权力对人民的施舍，而是公民因为对社会事务总成本的部分分担而相对应的应当拥有的利益，只不过这种利益不是以金钱等物质形式表现出来，而是为一定行为的社会认可和法律承认。这里表达出的一个理念便是，要想构建合理的生活垃圾分类管理制度的公民监督机制，必须首先让公民明白，获取公共信息和规范他人行为的权利是源于自身的社会贡献和社会契约，人人都对社会有着不可推卸的责任，便也同时有着不能随意剥夺的权利。