第一节 城市生活垃圾分类处置法律责任的问题

法律责任似乎是不痛不痒的，“尽管‘环境正义’的概念源于美国，但环境不正义的现象却非美国所独有。”[ 梁剑琴：《环境正义的法律表达》，科学出版社2011年版，第3页。]

从体量上看，1979年我国生活垃圾清运量约为0.25亿吨，2005年我国垃圾年轻运量约为1.56亿吨，20多年间垃圾清运量约增加了5倍，全国城市垃圾清运量呈现逐年增长的趋势，1979年到1990年垃圾清运量呈现较稳定的缓慢增长，1991年到1993年垃圾清运量增长较快，1995年到1999年较为平稳，2000年到2004年呈现了较高的增长速度。[ 参见李宇军：《中国城市生活垃圾管理改进方向的探讨》，《中国福建省委党校学报》，2008年第4期，第19页。]

城市生活垃圾成分与城市燃料结构、生活水平和消费方式有着密切的关系。我国城市生活垃圾的性质和国外相比存在很大差异，但随着经济的发展，垃圾中的有机物增加，垃圾含水分比例大大增加 ，同时灰土含量降低而包装废弃物随着购物和快递的繁盛占据城市生活垃圾的不小比例。国家邮政局公布数据指出，2016年快递量为313.5亿件，较2015年206亿件，成长逾五成，且已连续6年每年增长超过五成。

这密密麻麻的数据背后或是人们对自己行为的放纵，侥幸以为环境的报复无论如何也不会落到自己身上，或是因为无知，因为素质水平、文化教育跟不上经济水平、物质生活的发展，又或者仅仅是因为曾饱受了自然给予的苦难而要以牙还牙。然而不管怎样，不论人们何时才能真正醒悟，责任根据的演进都是不会改变的——从复仇到报应到该当。[ 参见钭晓东：《论环境法功能之进化》，科学出版社2000年版，第127页。]

一、处置企业的法律责任的有限性

在《城市生活垃圾管理办法》中，有关城市生活垃圾分类处置的法律责任的规定可以依针对主体分为三类。首先对于从事生活垃圾处置的企业，依照该办法第三十四条、第四十条、第四十三条，由于经营垃圾处置服务需要政府核发的许可证，且超期的许可证应当公告作废，所以未获得许可证经营或超期使用许可证经营都是违法经营行为，应当由相关建设主管部门责令停止相应违法行为，并处以3万元罚款，而若在建设初期垃圾处置设施就未经验收合格就投入使用，相关企业应当改正行为并承担一定百分比的工程合同价款的罚款额和赔偿损失。依据上述，该办法并没有明确指出不经过分类就进行垃圾处置是违法的行为并应当承担相应法律责任，而且在前文也有提到在城市生活垃圾分类处置方式上也没有明确的要求，如此，该办法同时缺乏正向引导和反向施压，在对城市生活垃圾分类处置的行为的约束和落实上十分不利。对于特殊的一类，被列入强制回收名录的产品或包装，《循环经济促进法》第十五条则明确相关生产企业要负责无害化处置，这从某种程度上说是对垃圾处置有一个分类的意识指示，但是也没有进一步做出明确，而且强制回收的范围有限，大部分产品或包装还是需要经过城市相关主体集中收运处置。因此在城市生活垃圾分类处置方式的法律要求上，上位法是不够严格和明确的。

    杭州和上海均作出规定，对未经许可就从事生活垃圾分类处置经营行为的企业责令停止违法行为并处以三万元罚款，而银川的处罚力度相对较小，罚款金额限制在五千元以上二万元以下，这也是一定程度上基于地区经济发展水平不同而做出的因地制宜的考虑，但总体来说罚款应当必须能达到惩罚的目的并且最好能在实际价值上大于违法主体通过违法行为所获得的不当利益。对于垃圾处置单位的基本规范方面的违规行为，杭州采取的是统一处罚幅度范围在“三万元以上十万元以下”[ 《杭州市生活垃圾管理条例》第七十一条，生活垃圾处置单位违反本条例第四十六条第一项至第三项、第五项至第八项规定的，由城市管理行政执法部门责令限期改正，可以处三万元以上十万元以下罚款。]，给予管理主体较大的自由裁量权；广州与杭州相似，但是在《广州市城乡生活垃圾分类管理规定(草案征求意见稿)》第六十条特别规定了有关违反垃圾分类规定的环境公益诉讼，并在第六十五条第二款有处罚条款的进一步严格规定：“情节严重的，由城市管理行政主管部门吊销生活垃圾经营处置许可证”；银川和北京则都是分别就不同基础规范方面的违法行为做对应处罚规定，不同的是北京较之银川在处罚范围和罚款金额上都要更显严格。《北京市生活垃圾管理条例》虽然没有对无证经营行为的企业做出相应处罚条款，但是由于北京实行生活垃圾分类管理责任人制度，所以在该条例第五十九条第二款对将生活垃圾交由无证经营的企业进行处置的生活垃圾分类管理责任人进行处罚。《上海市城市生活垃圾收运处置管理办法》则在行文上运用双重说明，法律责任条款不仅对应前文的相关规定，同时也简要的对对应违法行为进行阐述，在阅读和使用上都更加便捷。

二、垃圾处理费征收不严格

过去很长一段历史中，我国都一直实行着低额的垃圾处理费，而且在短暂的“收买佬”黄金时代过去后，这一制度更显得落后于时代。而具体解释上现行的垃圾处理费也仅仅称为环卫部门的清运费用，这无疑将人们带入了一个错误的观念中，即已经交了清运费用就不该再有任何后续责任。在《城市生活垃圾管理办法》中，关于垃圾处置费用承担主体，确有在第三十八条[《城市生活垃圾管理办法》第三十八条，单位和个人未按规定缴纳城市生活垃圾处理费的，由直辖市、市、县人民政府建设（环境卫生）主管部门责令限期改正，逾期不改正的，对单位可处以应交城市生活垃圾处理费三倍以下且不超过3万元的罚款，对个人可处以应交城市生活垃圾处理费三倍以下且不超过1000元的罚款。]提出明确的法律责任的约束，但是问题在于，该条文在惩罚落实方面均使用“可处以”来作为对违规单位和个人罚款的修饰，“可以”在严格程度上明显弱于“应当”，而且垃圾处置环节中要想做到更好的垃圾分类，更多的成本投入是必不可少的，如果在基本的费用缴纳约束上放松法律要求，只能是给垃圾分类处置事业徒增烦恼。虽然生活垃圾是否应当计量收费尚有争议，但是长期以来还是有征收生活垃圾处理费的传统，只不过征收的目的发生了改变，由负担最初的环卫清扫收运服务逐渐演变为负担生活垃圾分类回收处理服务。在本文主要剖析的五个城市中，虽然不是全部都对不缴纳生活垃圾处理费的行为有法律责任上的规定，但是我相信这将会逐渐成为一个普遍的规定。

《银川市城市生活垃圾分类管理条例》第三十三条指出，违反本条例其他规定，法律法规规定处罚的，从其规定。例如，《银川市城市生活垃圾处理费征收管理办法》第十一条就有明确规定：“违反本办法规定，拒不交纳或不足额交纳城市生活垃圾处理费的单位和个人，由市城市管理局责令限期改正；逾期仍不改正的，对个人每次处100元以下的罚款，对单位每次处500元以上1000元以下的罚款。”

三、政府监管的法律约束

在政府部门及国家机关工作人员的法律责任上，《城市生活垃圾管理办法》第四十七条对相关违法行为做了详细规定，主要涉及许可证核发和监督管理工作，惩罚依其违法程度给予相应的行政责任和刑事责任。杭州和银川则主要体现在对滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守三种行为的行政处分和刑事责任上，而没有细致的关于垃圾分类处置监管行为方面的法律责任约束。广州则只针对具体的行政管理行为上的不合法合规提出法律责任上的约束。北京的相关规定最为笼统宽泛，只是表述为“不依法或者不正当履行生活垃圾管理职责。”[ 《北京市生活垃圾管理条例》第五十六条，本市各级行政主管部门、执法部门及其工作人员不依法或者不正当履行生活垃圾管理职责的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。　]

第二节 城市生活垃圾分类处置责任的法律完善

一、立法下的生产者责任延伸

埃德温·爱泼斯坦指出：“企业的行为结果是否正当是社会责任问题的焦点。”[宋新宇：《中国绿色发展中企业环境责任立法探讨》，《北京市经济管理干部学院学报》，2016年第31卷第3期，第3页。]当前我国处于大力发展经济的阶段，但企业循环利用意识相对落后，发展以牺牲环境为代价。[ 陈钰瑶，范玺珂：《中国大陆垃圾分类立法研究——与国外相关法律比较分析》，《市场论坛》，2016年第6期，第18-19页。]在不合理的社会成本分配之下，政府负担越来越重，也更加倾向于选择报价低廉的合作伙伴，随之便出现不合经济原理的“低价中标”，那么节省下来的成本在垃圾处理社会总成本不变的情况下到底是需要人去承担的，所以就出现了可回收资源大量浪费和不合理的末端处理手段，最后造成的“垃圾围城”和环境负效益，还是由社会公众来承受，本来因法律而具有排他性的厌恶品却又变回非排他性的公共厌恶品，而由此带来的邻避现象也愈演愈烈，得不到内心期望的足够补偿，人们都会去趋向于拒绝消费此厌恶品。

因此，不论是原厂回收还是交给专业回收企业，运输和处理费用必须由企业全权支付——当然全权支出不意味着全部的负担，政策的便利性也是可以转化成可估算的企业资本价值。政府在技术上应当给予先进技术利用的支持同时将技术的落实工作交付给企业自身完成，在银行贷款条件上对环保技术性运用贷款申请更加放宽而在各项后期监督上更加严格。我想提出一个“原生资源税”的概念。首先我定义的原生资源税不等于现行资源税，区分十分明显。第一，不以国有、私有资源作区分，只区分商用和民用，其次种类不主要限于盐、矿，再次是在不同类别资源上有差别的征税，税率的依据可以是可替代性、原生资源损耗性及修复影响、同行业普遍利用程度比。如此一来，将垃圾分类的税收对象向物质流初始方向回溯，即从物质生产的最初就不给选择的机会或者极大增加做出逆环境选择的成本，而这个成本通过物质流扩散并分摊到每个环节的主体并由市场自动调节成本分担，最后便不会单纯的增加生活垃圾分类处置这最后一个环节的经济和技术负担。

二、提升违法惩治的力度

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违法惩治力度的不足可以说是城市在解决生活垃圾问题上一个错误认知的体现，即仅仅将其看做是社会问题而忽视了社会矛盾背后的环境危机。[ 参见黄中显，付健：《循环经济视域下我国城市生活垃圾减量化的法律调整》，《法学杂志》，2015年第6期，第62页。]在城市生活垃圾分类中，只要有任何一方的主体没有落实自己的应然行为和该当成本，就会出现短板，倘若没有合适的应对机制就会产生“木桶效应”，即生活垃圾分类系统会相对失效，不能将风险控制在系统之中。

一种所谓环境正义（environmental justice），并不是“对环境的正义”（justice to the environment），而是指环境利益或负担在人群中的分配正义。[ Dobson A：Justice and the Environment,Oxford University Press，1998，p·20.转引自马晶：《环境正义的法哲学研究》，《吉林大学》，2005年，第11页。]因此环境正义之下，关键就在于成本的合理分配和落实，每个主体单独成为一个小的封闭循环体，许多小的封闭循环体一起构成城市生活垃圾分类的大封闭循环体，每个循环体的封闭都是相对的，虽不能完全化解风险，但是可以成为一道安全锁，层层叠叠的安全锁可以在最大程度上提升垃圾的资源化，那么剩下可成为风险源的垃圾就少之又少。反观现行制度，明明需要进行成本分担，却一直揶揄不前，或许阻碍很多，虽不能一步登天，但是成本从来不等于金钱，金钱只是成本的一种，以忧心各个参与主体的经济负担为借口是显然的不正义。“而缺少正义，我们的社会环境可能同时变得充满敌意。”[ 彼得·S·温茨：《环境正义论》，朱丹琼、宋玉波译，上海人民出版社2007年版，第1-2页。]

    法律规定对垃圾进行收费处理的本意应当是将私人厌恶品控制在一定责任范围内而使之具有排他性，是垃圾生产或投放者享有完全权利的私有物，所以当垃圾拥有者希望付钱让某人来消费或储存垃圾的时候，也即产生权利的转移。“一般来说，仅仅当排他收益超过排他成本的时候，人们才期望看到排他[ [美]查尔斯·D·科尔斯塔德 Charles D·Kolstad：《环境经济学》，傅晋华、彭超译，中国人民大学出版社2011年版，第76页。]”。而现在的问题恰恰是过于低廉的垃圾处理费掩盖了垃圾和其回收的真实价值，在自由的市场上这必是一笔做不成的买卖，但是由于社会契约之下的政府对社会管理有着行政上的应尽之责，却又因为职能所限而不能完全包揽垃圾回收事务，所以就通过行政手段“胁迫”多方参与而在事后返给补贴。

美国法学家伯尔曼名言 “法律必须被信仰, 否则它将形同虚设”[彭德雷：《城市生活垃圾分类回收的法律规制 ———基于对澳大利亚城市的考察》，《政法学刊》，2011年第28卷第3期，第90页。]。一方面是“没有规矩，不成方圆”，另一方面，有了规矩，规矩一定要有人遵守才能落到实处，更要达到惩戒能以儆效尤的目的。目前垃圾处置环节，不论是地区间偷倒垃圾的“邻避”问题还是欠缴垃圾处理费，是不法企业与贪官勾结谋取处置补贴或是政府部门及工作人员懒政和推卸责任，都是有一个侥幸心理在作怪，认为不会被发现或者即使被发现受到了处罚也是不痛不痒。因此，首先一方面从执法内部实现微观控制，另一方面配以较为柔性的行政处罚减免核准制度[ 陈美玲：《城市管理综合执法的自由裁量权及其法律控制》,《南昌大学学报》( 人文社会科学版)，2010年第41卷第1期，第81页。]。最终我们应当将法律责任提升至新加坡鞭刑那样的惩戒力度，使法律责任的成本不说能罚到违法者倾家荡产或有身体之苦，但至少能实实在在的大于违法所得。